I. „Terrorismus“ als juristischer Begriff

Denn eben wo Begriffe fehlen, // Da stellt ein Wort zur rechten Zeit sich ein.
Goethe, Faust I

Dass Juristen Begriffe erschaffen, um nach Belieben die sie umgebende Welt in für sie plausible und nützliche Kategorien einzuteilen, ist ein immer wieder erlebbares Phänomen. Dass diese Begriffe wiederum die Behandlung gewisser Sachverhalte in vorbestimmte Bahnen lenken, ist nur gewollt; die Subsumtion ist des Juristen täglich Brot. Dass aber ein neuer Rechtsbegriffs nicht immer nur ein Abbild der (vermeintlichen) Wirklichkeit ist, sondern seinerseits durch die an ihn geknüpften Rechtsfolgen aktiv in die Wirklichkeit eingreifen kann, wird bei dessen Schaffung oftmals nicht berücksichtigt1. Dies kann dann zum Problem werden, wenn die dem Begriff unterworfenen Lebensverhältnisse stark zur Veränderung neigen und so auch der Begriff zwecks Praktikabilität dynamisch ausgelegt wird. Die daraus resultierenden Folgen sind eine immer größere Unvorhersehbarkeit der rechtlichen Entwicklung und damit verbunden weniger Rechtssicherheit.
Um dem Thema dieser freilaw-Ausgabe näher zu kommen, ist es in dieser Hinsicht interessant zu sehen, dass die Bush-Regierung im Jahr 2001 einen War on Terror erklärte2. Diese „Kriegserklärung“ war mehr als eine politische Entscheidung. Sie implizierte eine Neubewertung der Rechtslage, die international Kampfhandlungen rechtfertigen sollte (also ein ius ad bellum begründen sollte) und auf nationaler Ebene die Beanspruchung gewisser Ausnahmen für menschenrechtliche und rechtstaatliche Garantien nach sich ziehen sollte. Mit dem Resultat der Unanwendbarkeit kriegsvölkerrechtlicher Kategorien für die Gegner in diesem „Krieg“ kam noch der Begriff des Unlawful Combatant hinzu. Die Frage, ob das Recht hier der Realität gefolgt ist oder es umgekehrt eine gänzlich neue Realität geschaffen hat ähnelt jener Frage, ob zuerst die Henne da gewesen sei oder das Ei. Zur Beantwortung dieser Frage wird im zweiten Teil eine Bestandsaufnahme der vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen beschlossenen Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus durchgeführt und im dritten und letzten Teil auf die Besonderheiten des Völkerrechts bei der Schaffung und Anwendung juristischer Kategorien hingewiesen.

II. Der Gebrauch des Begriffs „Terrorismus“ durch den UN-Sicherheitsrat

Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen hat sich schon vor dem 11. September 2001 als Wahrer des internationalen Friedens und der Sicherheit unter Gebrauch des Begriffs „Terrorismus“ mit verschiedenen Gewaltakten befasst. Gerade beim Sicherheitsrat ist das „Phänomen Terrorismus“ durch dessen herausragende Rolle innerhalb des Systems der Vereinten Nationen besonders interessant, zumal sich schnell eine Systematik feststellen lässt. Der Gebrauch der Worte „Terrorismus“ oder „Terroristen“ durch den Sicherheitsrat lässt sich anhand des Wortlauts der betreffenden Resolutionen und der ihnen unterliegenden Teleologie grob in drei Phasen einteilen.

1. Erste Phase

In Resolution 57 (1948) findet sich die erste ausdrückliche Erwähnung von Terroristen. Die Resolution wurde anlässlich der Ermordung des vom Generalsekretär der Vereinten Nationen ernannten Vermittlers für den Nahen Osten, Folke Bernadotte Graf von Wisborg, durch „a criminal group of terrorists“3 verabschiedet. Dieser Bezug erscheint nur in der Präambel, sodass gewisse Rechtsfolgen für Terroristen weder erwünscht waren noch in der Realität eintraten.
Exemplarisch für den normativen Umfang von Resolutionen, die sich ausdrücklich gegen Terrorismus wenden, seien hier die Resolutionen genannt, die als Reaktion auf das „Lockerbie“-Attentat im Jahr 1992 erlassen wurden. Der zweite Absatz der Präambel der ersten Resolution in diesem Zusammenhang4 lautet:
„Deeply concerned by all illegal activities directed against international civil aviation, and affirming the right of all States, in accordance with the Charter of the United Nations and relevant principles of international law, to protect their nationals from acts of international terrorism that constitute threats to international peace and security“
Terrorismus wird auch hier nur deklaratorisch verurteilt. Der Eindruck mag zunächst ein anderer sein, denn „eine Bedrohung oder ein Bruch des internationalen Friedens“, wie es hier heißt, ist deckungsgleich mit der Formulierung des Art. 39 VN-Charta, wo dieser nicht Geringeres auslöst, als die Möglichkeit von Sanktionen des Sicherheitsrates bis hin zu Militäreinsätzen der Staaten nach Kapitel VII der VN-Charta. Zudem erinnert das „Recht aller Nationen“ ihre Staatsangehörigen zu „schützen“ an das in Art. 51 ausformulierte Recht zur Selbstverteidigung. „Akte des internationalen Terrorismus“ müssen dem Wortlaut nach jedoch nicht in jedem Fall eine Bedrohung oder einen Bruch des internationalen Friedens darstellen. Aus dem Relativpronomen „that“ ergibt sich, dass eine diesbezügliche Prüfung immer noch gesondert ergehen muss. Andernfalls hätten sich die drafters zwecks Eindeutigkeit zu einem Punkt hinter „terrorism“ entschließen und „that“ durch „These“ ersetzen können.
Erst seit einer Erklärung der libyschen Regierung aus dem Jahr 2003 steht fest, dass libysche Agenten hinter dem Attentat standen. Der Verdacht drängte sich jedoch bereits in den 90er Jahren dermaßen stark auf, dass Frankreich, Großbritannien und die USA Anfragen an die libysche Regierung richteten. Infolge der Untätigkeit der Libyer lautet der zweite Absatz der Resolution:
„Urges the Libyan Government immediately to provide a full and effective response to those requests so as to contribute to the elimination of international terrorism“.
Da die libysche Regierung auch weiterhin nichts unternahm, folge eine weitere Resolution, in der zum ersten Mal im Kontext des Terrorismus auf Kapitel VII der Charta zurückgegriffen wurde. Als Begründung für dessen Anwendung wird angeführt:
„Convinced that the suppression of acts of international terrorism, including those in which States are directly or indirectly involved, is essential for maintenance of international peace and security“5
Folgerichtig heißt es dann im letzten Absatz der Präambel und im ersten Absatz des operativen Teils:
„Acting under Chapter VII of the Charter,
1. Decides that the Libyan Government must now comply [...]
Der Sicherheitsrat ersetzt die vorherige Formulierung „urges“ (drängt) also durch eine zwingende Formulierung, die sich auf dasselbe Gebot zur Aufklärung der Umstände bezieht. Er geht jedoch in Bezug auf Libyen weiter:
2. Decides also that the Libyan Government must commit itself definitely to cease all forms of terrorist action and all assistance to terrorist groups and that it must promptly, by concrete actions, demonstrate its renunciation of terrorism“
Zusätzlich wendet sich der Sicherheitsrat ebenfalls mit der Formulierung „decides“ an die Staatengemeinschaft, indem er detailliert vorschreibt, dass der Flugverkehr libyscher Flugzeuge unterbunden werden soll (durch Start- und Landeverbote und Schließung von Einrichtungen der staatlichen Luftverkehrsgesellschaft), dass Waffenembargos eingeführt werden sollen, dass keine technische Hilfe geleistet werden soll, die sich militärisch verwenden lassen könnte und dass diplomatische Vertretungen signifikant reduziert werden sollen. Wichtig ist hierbei Absatz 3:
„Decides that, on 15 April 1992, all States shall adopt the measures set out below, which shall apply until the Security Council decides that the Libyan Government has complied with paragraphs 1 and 2 above“
Zusammenfassend lassen sich hier einige Merkmale feststellen, die sich für Resolutionen bezüglich Terrorismus aus der ersten Phase als Standard herausbilden sollten. Erstens ist mit systematischem Blick auf beide Resolutionen die graduelle Verschärfung der Wortwahl und der Maßnahmen des Sicherheitsrates zu bemerken, getreu dem ultima ratio-Prinzip des Kapitels VII. Auch innerhalb des Kapitels VII und der ihm möglichen Zwangsmaßnahmen hält sich der Sicherheitsrat mit den Pflichten, die er der Staatengemeinschaft auferlegt, zurück. So kann die Reduzierung diplomatischer Beziehungen in diesem Zusammenhang als gemäßigtes Mittel angesehen werden. Zweitens gelten terroristische Handlungen noch nicht automatisch als Bedrohung oder Bruch des internationalen Friedens, auch wenn deren Verhinderung schon als für den Frieden „essential“ angesehen wird. Drittens kann man eine deutliche Zurückhaltung des Sicherheitsrates durch klare sachliche, räumliche und zeitliche Begrenzung seiner Maßnahmen erkennen. Zwar ist eine Pflicht („Decides [...]must“) zur allgemeinen Absage an terroristische Handlungen ein recht allgemein gehaltener Satz, er betrifft jedoch immerhin nur Libyen. Die durch die restliche Staatengemeinschaft auszuführenden Maßnahmen sind durch abschließende Auflistung konkretisiert. Somit übt der Rat entweder durch begrenzten Adressatenkreis oder durch begrenzte Pflichten einen self restraint. Auch zeitlich sind die Maßnahmen bis zur Kooperation Libyens beschränkt, auch wenn sich der Sicherheitsrat vorbehält, diese eigens festzustellen. Dieser Resolution sollten noch einige weitere folgen, die diese Charakteristika teilen6.

2. Zweite Phase

In der zweiten Phase legte der Sicherheitsrat diese Selbstbeschränkung ab. Mit der Resolution 1267 wurden im Jahr 1999 weitreichende Sanktionen unter Kapitel VII gegen das Taliban-Regime in Afghanistan beschlossen. Als Begründung wurde angeführt, die Taliban ermöglichten die Ausbildung von Terroristen, sowie die Vorbereitung von terroristischen Akten. Die Verhinderung von Terrorismus sei jedoch weiterhin „essential“ für die Wahrung des Friedens und der Sicherheit7. Die darin beschlossenen Maßnahmen umfassen Flugverbote für Flugzeuge der Taliban und die „Einfrierung“ von Bankkonten und anderen finanziellen Ressourcen der Taliban. Zur Umsetzung dieser Maßnahmen wurde ein sanctions committee erschaffen, dem die Mitgliedsstaaten der UNO alle 30 Tage über die Umsetzung der jeweiligen Maßnahmen berichten mussten und weiterhin müssen. Um zur „Zielscheibe“ des Sicherheitsrats zu werden, mussten nach der genannten Resolution entweder die Taliban Eigentümer sein oder in anderer Weise Einfluss nehmen können („operated by or on behalf of the Taliban“, „controlled directly or indirectly by the Taliban“8). Alle von solchen Maßnahmen betroffenen natürlichen oder juristischen Personen werden in einer vom Komitee geführten Liste genannt, der consolidated list, die aufgrund ihres Gehalts immer wieder black list genannt wurde und unter diesem Namen auch gewisse Bekanntheit erfuhr. Für die Aufnahme und den Ausschluss von Personen gibt es eigene Regelungen9, die aber auch nach einigen Änderungen darauf hinauslaufen, dass im Regelfall die Mitglieder des Sicherheitsrats in beiden Fällen einstimmig darüber entscheiden. Es folgten weitere Resolutionen, die die Sanktionen sachlich um Reiseverbote und um Waffenembargos erweiterten10 und den betroffenen Personenkreis auf Personen, die mit Al Kaida in Verbindung stehen, ausweiteten11. Es waren also zum ersten Mal einige Sanktionen beschlossen worden, die der gesamten Staatengemeinschaft im Detail Maßnahmen vorschrieb, die bis auf Individuen konkretisiert waren. Noch dazu wurden die Staaten mit Schaffung des Komitees einem regelrechten Kontrollmechanismus unterworfen. Dies geschah alles wohlgemerkt noch vor dem 11. September 2001. Die sachliche Begrenzung sowie die Suche nach schonenden Mitteln wurden hier also durch sogenannte smart sanctions ersetzt, die zum Zwecke ihrer Effektivität sehr weit gehen, durch individualisierte Ziele aber nur das „Notwendige“ erledigen. Im Hinblick auf Effektivität müssen solche Sanktionen dann auch alle Staaten mit einbeziehen. In zeitlicher Hinsicht war die Ursprungsresolution 1267 auf eine Beibehaltung der Maßnahmen bis zur Auslieferung von „Usama Bin Laden“ und einer darauf folgenden Entscheidung des Sicherheitsrats begrenzt12. Das Komitee hat mit seiner Arbeit infolge der Erweiterung seines Mandats nie aufgehört.
Bezüglich der sachlichen und räumlichen Einschränkung findet man kurz darauf in Resolution 1269 zum ersten Mal so etwas wie einen allgemeinen Aufruf zur Bekämpfung von Terrorismus, gerichtet an alle Staaten und jede bis dato bekannte völkervertragsrechtliche Verpflichtung beinhaltend. Der Aufruf erfolgt über Generalverweisung:
„Calls upon all States to implement fully the international anti-terrorist conventions to which they are parties, encourages all States to consider as a matter of priority adhering to those to which they are not parties, and encourages also the speedy adoption of the pending conventions“13
Da zum einen das Verb to call upon verwendet wurde und die Resolution zum anderen nicht unter Berufung auf Kapitel VII der VN-Charta erlassen wurde, ist die Bindungswirkung hier mit Sicherheit eine geringere als bei den vorher genannten Resolutionen. Das gleiche gilt für Resolution 1368, die von den noch unter dem Eindruck des 11. Septembers 2001 stehenden Vertretern14 am darauf folgenden Tag in New York erlassen wurde und die Staaten unter Bezug auf die „relevant international anti-terrorist conventions“ zur Zusammenarbeit aufrief.
Eine weitere Resolution sollte bereits am 28. September folgen: Resolution 1373. Diese geht weit über das bisher Erlassene hinaus. Zunächst bezieht der Rat wieder Stellung zu seiner Zuständigkeit und zum Rahmen der ihm nach der Charta zustehenden Befugnisse im Falle von terroristischen Anschlägen:
„Reaffirming further that such acts, like any act of international terrorism, constitute a threat to international peace and security“15
Die ersten beiden Absätze sind mit ihren Maßnahmen direkt an alle Staaten gerichtet („Decides that all States shall“), unter Berufung auf Kapitel VII der Charta. Sie umfassen zunächst ein Verhinderungsgebot der Finanzierung von terroristischen Handlungen und eine Pflicht zur Pönalisierung von Geldakquirierung durch Staatsangehörige unter Absicht oder Wissen der Bestimmung der Mittel zu terroristischen Zwecken („funds [...] with the intention [...] or knowledge that they are to be used, in order to carry out terrorist acts“). Über die Finanzierung hinaus bestimmt der zweite Absatz umfangreich:
„(a) Refrain from providing any form of support, active or passive, to entities or persons involved in terrorist acts, including by suppressing recruitment of members of terrorist groups and eliminating the supply of weapons to terrorists;
(b) Take the necessary steps to prevent the commission of terrorist acts, including by provision of early warning to other States by exchange of information;
Deny safe haven to those who finance, plan, support, or commit terrorist acts, or provide safe havens;
(d) Prevent those who finance, plan, facilitate or commit terrorist acts from using their respective territories for those purposes against other States or their citizens“
(e) Ensure that any person who participates in the financing, planning, preparation or perpetration of terrorist acts or in supporting terrorist acts is brought to justice and ensure that, in addition to any other measures against them, such terrorist acts are established as serious criminal offences in domestic laws and regulations and that the punishment duly reflects the seriousness of such terrorist acts;
(f) Afford one another the greatest measure of assistance in connection with criminal investigations or criminal proceedings relating to the financing or support of terrorist acts, including assistance in obtaining evidence in their possession necessary for the proceedings;
(g) Prevent the movement of terrorists or terrorist groups by effective border controls and controls on issuance of identity papers and travel documents, and through measures for preventing counterfeiting, forgery or fraudulent use of identity papers and travel documents;
Zudem schließt sich in Absatz 3 wieder ein „calls upon“ zum Beitritt zu den Übereinkommen bezüglich der Bekämpfung von Terrorismus an. Mit der Überwachung der Erfüllung dieser Pflichten wird ein Counter-Terrorism Committee (CTC) beauftragt, dass zunächst durch die schiere bürokratische Last funktionsunfähig sein sollte, bis ihm 2004 das Counter-Terrorism Committee Executive Directorate zur Seite gestellt wurde16.
Die eben zitierten Maßnahmen sind ausreichend, um Resolutionen der zweiten Phase zu charakterisieren: Die Abkehr von denen der ersten Phase hat hier ihre Vollendung gefunden. Erstens findet hier keine schritthafte Intensivierung mehr statt. Der Staatengemeinschaft wird der größtmögliche Pflichtenkatalog auferlegt, der bei der Pönalisierung beispielsweise die Tatbestände genau beschreibt und lediglich die Rechtsform und den Strafrahmen offen lässt. Dies kommt einer (Rahmen-)
Gesetzgebung sehr nahe17. Zweitens ist jeder Akt internationalen Terrorismus eine Bedrohung des internationales Friedens und der Sicherheit, womit der Sicherheitsrat nicht nur zuständig ist, sondern auch Maßnahmen im Rahmen des Kapitels VII erlassen kann. Drittens gibt es keine räumliche, sachliche oder zeitliche Beschränkung der Maßnahmen mehr. Auch deswegen mutet die Resolution so gesetzesgleich an. Das Regime des CTC sollte verstärkt und erweitert werden. Zudem wurden weitere Komitees gegründet, die der Sicherstellung der Umsetzung von Resolutionen durch die Staatengemeinschaft dienen sollten18.
2004 erließ der Sicherheitsrat die Resolution 1530 als Reaktion auf die Bombenattentate in Madrid, in der die Anschläge, wie jede terroristische Handlung, als Bedrohung für Frieden und Sicherheit angesehen werden („like any act of terrorism, as a threat to peace and security“19). Das neue war hierbei der Verzicht auf den Bezug zu grenzüberschreitendem Terrorismus („international“). Zwar wird inzwischen eine grenzüberschreitende Planung der Anschläge vermutet; die spanische Regierung unter Aznar erklärte damals jedoch, sie seien vermutlich der ETA zuzurechnen. Dementsprechend verurteilt die genannte Resolution auch die ETA („perpetrated by the terrorist group ETA“). Folglich wurde damals ein rein innerstaatlicher Sachverhalt unterstellt. Auch wenn der Sicherheitsrat keine Bedrohung des internationalen Friedens und der Sicherheit bestätigte, beanspruchte er seine Zuständigkeit für diesen Fall. Dies ergibt sich aus der Systematik: In Absatz 3 der Resolution drängt („urges“) er alle Staaten dazu, im Rahmen ihrer Verpflichtungen aus Resolution 1373 die Drahtzieher der Anschläge zu überführen und zu verurteilen. Der oben zitierte Pflichtenkatalog wird endgültig losgelöst von internationalen Zusammenhängen und damit auch unabhängig von der Zuständigkeit des Sicherheitsrates ex lege zum allgemeingültigen Gesetz. Dass der Sicherheitsrat hier möglicherweise gegen die Grundsätze der Charta seine Zuständigkeit annimmt, ergibt sich aus dem letzten Absatz:
„Expresses its reinforced determination to combat all forms of terrorism, in accordance with its responsibilities under the Charter of the United Nations“
Einerseits wird also die Entschlossenheit zur Bekämpfung jeder Art des Terrorismus bekräftigt, andererseits kann der Verweis auf die Charta als Einschränkung und Hinweis auf internationale Sachverhalte verstanden werden. Allerdings kann schon aufgrund der Verabschiedung der Resolution zu diesen Vorgängen zumindest ein Versuch hin zu einer Allzuständigkeit bei terroristischen Anschlägen einer gewissen Größe angenommen werden.
Die der Resolution 1373 sehr ähnliche Resolution 1540 wurde wenig später erlassen. Diese befasst sich zwar mit der Belieferung von ABC-Waffen als Bedrohung für den internationalen Frieden und die Sicherheit, enthält aber wieder einen umfassenden Pflichtenkatalog, der sich an alle Staaten richtet und weder eine zeitliche Begrenzung hat, noch sich auf bestimmte Vorfälle bezieht. Trotz eines anderen Inhalts steht diese Resolution wegen ihres Aufbaus und normativen Gehalts in einer Reihe mit den zuvor genannten Resolutionen. Dem Sicherheitsrat kann hier gewollte Kohärenz unterstellt werden, zumal er unter Nennung der Resolution 1373 einen direkten Zusammenhang zwischen Terrorismus und ABC-Waffen als Friedensbedrohung herstellt20. Die bisher in Bezug auf Terrorismus beschriebenen Veränderungen des law making des Rats finden hier also ihre Verallgemeinerung.
Bemerkenswert ist für die zweite Phase die komplette Abwesenheit des Bezugs auf menschenrechtliche Verpflichtungen. Im Gegenteil wurde ein Einfluss von den Terrorismus bekämpfenden Maßnahmen auf die Menschenrechte negiert und ignoriert. So erklärte der erste Vorsitzende des CTC 2002: „The Counter-Terrorism Committee is mandated to monitor the implementation of resolution 1373 (2001). Monitoring performance against other international conventions, including human rights law, is outside of the scope of the Counter-Terrorism Committee’s mandate.“21

3. Dritte Phase

Die dritte Phase ist gekennzeichnet durch Bemühungen, dieses Defizit zu decken. Der Übergang von der zweiten zu dieser Phase geschah schleichend sicherlich unter dem Druck der Generalversammlung, die ab 2003 die Staaten auch bei der Bekämpfung des Terrorismus zur Beachtung von Menschenrechten, Flüchtlingsrecht und Kriegsvölkerrecht aufrief22. Der erste Bezug genau auf diese drei Teilgebiete des Völkerrechts findet sich im Anhang zu Resolution 1456 aus dem Jahr 200323. In Resolution 1566 werden die Staaten in Absatz 2 dazu aufgerufen, ihre sonstigen völkerrechtlichen Verpflichtungen („in accordance with their obligations under international law“) bei der Bekämpfung des Terrorismus zu achten24. Damit sind, ohne dies konkret zu benennen, auch völkervertragsrechtliche und gewohnheitsrechtliche Pflichten zur Beachtung der drei bereits erwähnten Gebiete gemeint. Durch die Erwähnung im Hauptteil erfahren diese Teilbereiche eine enorme Aufwertung. Resolution 1566 ist deshalb von besonderem Interesse, weil sich in ihr noch der Wille der zweiten Phase widerspiegelt, die Zuständigkeit des Sicherheitsrates und die Pflichten der Staatengemeinschaft möglichst auszudehnen, die Achtung u.a. von Menschenrechten aber als gleichrangig erachtet wird. Diese dritte Phase resultiert also zwangsläufig in einer Einschränkung der den Staaten auferlegten Sicherheitsmaßnahmen. Resolution 1624 schließlich erwähnt die drei Völkerrechtsgebiete ausdrücklich25. Auffallend ist hier wieder die Breite und Unbestimmtheit der Maßnahmen, die von den Staaten auszuführen sind. So werden die Staaten dazu aufgerufen, schon die Anstiftung („incitement“) zu terroristischen Maßnahmen zu bestrafen26. Jedoch steht die Umsetzung dieser sowie weiterer Maßnahmen, etwa zur verstärkten Personenkontrolle an Grenzen, ausdrücklich unter dem Vorbehalt ihrer Vereinbarkeit mit den drei genannten Bereichen des Völkerrechts.
Verstärkt richtete sich die Kritik bezüglich der Nichteinhaltung menschenrechtlicher Standards gegen die erwähnte consolidated list, in der sich laufend mehr Personen mit immer stärker eingeschränkten Rechten wiederfanden. Auch die Rechtsprechung fand Anlass zur Kritik: So sprach der EuGH bei der Umsetzungsrichtlinie der Liste von einem Mangel an einer Möglichkeit zu effektivem gerichtlichem Rechtsschutz27; der kanadische Federal Court verglich die Situation der Betroffenen sogar mit der von Josef K. in Kafkas Roman „Der Prozess“28. 2006 sollten sich mit dem sogenannten „Watson Report“, einer von Deutschland, Schweden und der Schweiz unterstützten Studie des Watson Institute29, zum ersten Mal Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen für eine Verbesserung der Verfahrensrechte einsetzen und Möglichkeiten für einen besseren Zugang zu Informationen im Interesse der Betroffenen eruieren.
Mit Resolution 1730 begann schließlich die Reform: Eine neue Person, der „focal point“ wurde als „Ansprechpartner“ für die in der Liste aufgenommenen Personen eingeführt30. Der focal point hatte zudem die Aufgabe, falls nötig, zusätzliche Informationen über die betroffene Person zu suchen und die fertigen Dossiers an den Staat zu leiten, dessen Angehöriger die Person war oder in dem sich die Person gewöhnlich aufhielt. Die Entscheidung zur Vorlage beim die betreffenden Resolutionen umsetzenden Komitee lag weiterhin bei dem Staat und die endgültige Entscheidung zur Löschung bei ebendiesem Komitee. Eine weitergehende Offenlegung der Liste, mehr Informationen und verbesserte Anhörungsmöglichkeiten wurden durch Resolutionen 1735 und 1822 ermöglicht31. Mit Resolution 1904 wurde der focal point durch eine „ombudsperson“ ersetzt, welche als eine Art Mediator zwischen der in der Liste aufgenommenen Person, deren jeweiligem Staat, dem Komitee und anderen Körpern die Interessen der Person vertritt32. Im Unterschied zum focal point ist die ombudsperson nicht anonym: Am 4. Juni 2010 wurde mit Kimberly Prost eine ehemalige Richterin des Internationalen Strafgerichtshofs für das ehemalige Jugoslawien zur ombudsperson ernannt33. Heute gibt es für betroffene Personen sogar einen Internetauftritt mit Postanschrift und Emailadresse der ombudsperson, sowie detaillierten Ratschlägen, welche Informationen vorsorglich in einer Beschwerde enthalten sein sollten34.

III. Einordnung der Resolutionen: Antworten auf ein bestehendes Problem oder aktiver Eingriff in das Recht?

Nach eingehender Betrachtung dieser Entwicklungen muss nun die Zweckmäßigkeit derart tiefgreifender Maßnahmen des Sicherheitsrats geklärt werden. Zuweilen wird ihm unterstellt, er habe sich durch die extensiven Befugnisse beim selbstverordneten Kampf gegen den Terrorismus als eine Art Ersatzgesetzgeber etablieren wollen, um die Langsamkeit der Schaffung von neuem Völkerrecht auszugleichen35. Dies setzt aber die Sichtweise voraus, der Sicherheitsrat reagiere nur auf tatsächliche Veränderungen, womit eine mögliche Antwort auf die anfangs gestellte Frage nach der Henne und dem Ei gefunden wäre. Tatsächlich befindet sich ein Übereinkommen über die Unterdrückung von Terrorismus (Convention on the Suppression of Terrorism) seit Jahren in Vorbereitung. Sie kommt jedoch insbesondere aufgrund von Unstimmigkeiten bezüglich ihrer Anwendbarkeit bei Befreiungskämpfen (Problem der sog. freedom fighters) und bezüglich der Anwendbarkeit bei staatlichem Terrorismus nicht zu Stande36. Dadurch, dass viele grenzüberschreitende Anschläge und Gewaltakte durchaus als Bedrohung für den internationalen Frieden und die Sicherheit angesehen werden dürfen, können dem Sicherheitsrat einige Resolutionen nicht angelastet werden. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn der Terrorismus als bloßes Faktum angesehen wird und erst in einem zweiten Schritt, der Subsumtion, unter gänzlich eigenen juristischen Kategorien rechtliche Konsequenzen hat37. Nicht zu beanstanden sind folglich jene Resolutionen, in denen jede terroristische Handlung auf ihre Relevanz für den internationalen Frieden und die Sicherheit geprüft werden. Unproblematisch sind auch Fälle, in denen der Sicherheitsrat die besonderen Gegebenheiten des Völkerrechts respektiert und sich dementsprechend bei seinen Sanktionen, wie in der ersten Phase, weitestgehend zurückhält. Auf diese völkerrechtlichen Besonderheiten wird noch eingegangen werden.
Die Entwicklung der Resolutionen zeigt, wie schwer sich der Sicherheitsrat damit tat, sich genau an diese Anforderungen zu halten. Zunächst wurde der Begriff Terrorismus mit juristischen Termini, insbesondere der erwähnten Bedrohung im Sinne der VN-Charta, gleichgesetzt. Das erscheint deshalb problematisch, weil es bisher keine von allen Staaten und internationalen Organisationen anerkannte und vertraglich festgelegte Definition des Begriffs „Terrorismus“ gibt. Lässt sich jede gewalttätige Handlung einer mehr oder minder homogenen Gruppe zuordnen und ist jede solche Handlung eine Bedrohung des internationalen Friedens und der Sicherheit, so ist der Sicherheitsrat zuständig und kann nach Gutdünken Sanktionen verhängen. Dagegen wenden sich manche Juristen mit der Behauptung, eine Definition sei inzwischen gewohnheitsrechtlich anerkannt38, vor allem durch eine „faktische“ Definition durch den Sicherheitsrat in Resolution 1566, die von diesem nur nicht so bezeichnet worden sei39. Diese Definition lautet:
„[...] criminal acts, including against civilians, committed with the intent to cause death or serious bodily injury, or taking of hostages, with the purpose to provoke a state of terror in the general public or in a group of persons or particular persons, intimidate a population or compel a government or an international organization to do or to abstain from doing any act, which constitute offences within the scope of and as defined in the international conventions and protocols relating to terrorism [...]“40
Mit dieser Definition agiere der Sicherheitsrat als „Notgesetzgeber“, der sich notwendigerweise eigene Vorgaben für die Anwendung seiner Maßnahmen machen müsse.
Diese Argumentation verkennt und offenbart zugleich eine Grundproblematik des Völkerrechts: Die VN-Charta ist nicht als Verfassung angelegt. Wenn allerdings Parallelen zur verfassungsrechtlichen Gewaltenteilung gezogen werden, so ist die Legislative am ehesten bei der Generalversammlung anzusiedeln – vor allem aufgrund der umfassenden und gleichrangigen Vertretung der Staaten41. Dem Sicherheitsrat mangelt es genau hieran, sodass seine Eignung als Gesetzgeber mehr als zweifelhaft bleibt. Bei seiner möglichen Rolle als Beiträger zur Schaffung von Gewohnheitsrecht zeigt sich sogleich die zweite Grundproblematik: die der gerichtlichen Kontrolle. Jede Debatte über eine Konstitutionalisierung der Charta kommt ins Stocken, sobald es um die Judikative geht, da der IGH nur Gerichtsbarkeit ausübt, wenn sich Parteien freiwillig an ihn wenden42. Die Existenz von Gewohnheitsrecht wird also nicht „automatisch“ festgestellt. Selbst wenn man annimmt, es gebe eine gewohnheitsrechtliche Definition von Terrorismus, stellt sich das noch viel drängendere Problem, ob sich der Sicherheitsrat an diese Definition hält. Auch hier hätten mit Sicherheit nicht alle Mitglieder des Rates an einer Kontrolle durch den IGH Interesse. In der Konsequenz würde dies bedeuten, dass es keine Möglichkeit gibt, den Sicherheitsrat auf Zuständigkeit und Rechtmäßigkeit seiner Maßnahmen zu überprüfen, die er im Rahmen des Kampfes gegen den Terrorismus erlässt. Agiert der Sicherheitsrat also fernab jeglicher Legalität, um sich durch die Hintertür eines neuen Begriffes gesetzgeberische Befugnisse zu beschaffen?
Wem hier die Alarmglocken klingeln, der sei auf die dritte Phase der Resolutionen hingewiesen: Kein Gremium kann sich einer gewissen Kontrolle entziehen, solange es nicht selbst die von ihm beschlossenen Maßnahmen umsetzt. Da Völkerrecht immer zumindest auf Vollzug durch regionale oder nationale Behörden angewiesen ist, gibt es spätestens durch gerichtliche Kontrolle auf diesen Ebenen ein Feedback. Dass regionale und nationale Gerichtsurteile nicht binden, macht, quod erat demonstrandum, nichts aus. Im Sinne einer Effektivität seiner Maßnahmen muss der Sicherheitsrat diese Urteile als Feedback bis zu einem gewissen Grad umsetzen. Ohne die Erwähnung von Menschenrechten hätten die späteren Resolutionen vielleicht nicht an Legalität, wohl aber an Legitimität verloren. So ist in diesen drei Phasen der Resolutionen eher ein politisch gewolltes oder zum Teil erzwungenes Mäandern zu sehen denn eine rechtliche Entwicklung. Weiterhin stellt sich aber die Frage, welche Konsequenzen weitere antiterroristische Resolutionen für das Völkerrecht haben – noch vor einer lex ferenda mit fester Definition. Zum einen wird vertreten, es sei möglich, die Definition so eng auszulegen, dass grundsätzlich nur Anschläge wie jene von Al Kaida oder ähnlichen Gruppen darunter fielen43. Schließlich seien diese Anschläge die Grundlage für die Resolutionen gewesen. Eine solche Auslegung biete sich aufgrund des weiten Rückhalts unter den Staaten beim Kampf gegen Al Kaida an und würde wegen mangelnder oder zumindest zu begründender Anwendbarkeit auf streitigere Fälle wenig Schwierigkeiten nach sich ziehen. Eine andere Meinung geht mit vorsichtigem Optimismus davon aus, dass sich in den gerichtlichen Kontrollen der Umsetzung von Sanktionen ein zunehmendes, „spontanes“ System von checks and balances entwickelt44. Dies sei nur das notwendige Gegenstück zu spontan enstandenem Völkergewohnheitsrecht (instant customary law). In jedem Fall hat der Sicherheitsrat ein berechtigtes Interesse daran, in rechtlich noch weitgehend unberührten Gefielden vom politisch begründeten Herumlavieren abzulassen und klare Leitlinien zu entwickeln. Ansonsten bleibt das Phänomen „Terrorismus“ ein Begriff, mit dem der Sicherheitsrat und umso mehr die Staaten Probleme haben umzugehen. Die Konsequenzen davon lassen sich, in Anlehnung an den kanadischen Federal Court, mit einem Zitat aus Kafkas Prozess ausdrücken:

Richtiges Auffassen einer Sache und Missverstehen der gleichen Sache schließen einander nicht vollständig aus.