Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung in der EU

I.       Einleitung

Die Bekämpfung des internationalen Terrorismus ist in den letzten Jahrzehnten immer mehr in den Vordergrund internationaler Außen- und Sicherheitspolitik gerückt. Auch die EU beteiligt sich daran, nicht zuletzt mit der 2005 verabschiedeten Counter- Terrorism Strategy, welche mit den Schlagworten „Prevent“, „Protect“, „Pursue“ und „Response“ überschrieben ist. Als besonders wirksames Mittel zur Bekämpfung des Terrorismus hat sich dabei das Einfrieren von Geldern, also das Unterbinden der Terrorismusfinanzierung, erwiesen. Dabei greift die EU auf das Regime restriktiver Zwangsmaßnahmen zurück, das traditionell zur Verhängung von Wirtschaftssanktionen diente und nunmehr als Rechtsgrundlage für die Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung angewandt wird.

II.      Traditionelles System von Wirtschaftssanktionen

1. Allgemeines

Das heutige System zur Terrorismusbekämpfung durch Verhängung gezielter Zwangsmaßnahmen hat sich aus dem seit Mitte der 60er Jahre bestehenden Sanktionsregime entwickelt. Dessen Zielrichtung war noch die Verhängung restriktiver Maßnahmen gegen Staaten, um diese durch  zugefügte Nachteile zur Verhaltensänderung zu bewegen.1 Mit der Verhängung von Wirtschaftssanktionen unterbricht der Staat ganz oder teilweise den Handel mit einem anderen Staat und untersagt auch seinen Gebietsansässigen die Unterhaltung von Wirtschaftsbeziehungen.2 Aus völkerrechtlicher Sicht verstoßen sie weder gegen das Interventionsverbot Art. 2 Nr. 73, noch das in Art. 2 Nr. 4 der UN-Charta festgelegte allgemeine Gewaltverbot.
Da Wirtschaftssanktionen handelspolitische Instrumentarien der Außenpolitik darstellen, sind sie stets im Spannungsfeld zwischen Wirtschaft und Politik angesiedelt. Zur Durchführung eines Embargos4 bedarf es handelspolitischer Instrumente, während das dahinterstehende Ziel die Durchsetzung der außenpolitischen Motive ist. Gerade in diesem bipolaren Charakter liegt die besondere, zu Kompetenzstreitigkeiten führende Schwierigkeit. Auf europäischer Ebene beruht der Sanktionsmechanismus daher auf einem Zusammenspiel zwischen intergouvernementalen Institutionen und Gemeinschaftsorganen.

2. Verfahren vor dem Vertrag von Lissabon: klassische Wirtschaftssanktionen

Bis zur Änderung der europäischen Verträge durch den Vertrag von Lissabon5 war die Rechtsgrundlage Art. 301, bzw. Art. 60 EG6. Zentrales Entschlussorgan war der Rat der Europäischen Union, der im ehemaligen Drei- Säulen- Modell7 sowohl im Bereich der GASP auf intergouvernementaler Ebene, als auch auf Gemeinschaftsebene als EG- Organ als Beschlussorgan auftrat. Das Verfahren gestaltet sich, kurz gefasst, wie folgt aus:
Der Rat in seiner Funktion als Gremium der Regierungsvertreter aller Mitgliedstaaten, also innerhalb der intergouvernementalen Zusammenarbeit, fasste einen Beschluss über die Annahme eines gemeinsamen Standpunktes, Art. 14 EG8, oder eine gemeinsame Aktion, Art. 15 EG9. Dieser Beschluss musste einstimmig getroffen werden und gewährleistete, dass im Bereich der GASP kein Mitgliedsstaat übergangen werden konnte.10 Allerdings wurde zwischenzeitlich die sog. konstruktive Enthaltung bei GASP- Beschlüssen, Art. 23 Abs. 1 S. 1 EUV, eingeführt. Diese bestimmte, dass die Enthaltung eines Mitgliedes dem Zustandekommen eines Beschlusses nicht mehr entgegenstand. Darüber hinaus wurde eine Form des „opting- out“ eingeführt, wonach bei Stimmenthaltung eine förmliche Erklärung abgegeben werden konnte. Hierdurch verpflichtete sich das betroffene Mitgliedsland nicht zur Ausführung des Beschlusses, akzeptierte aber die Bindung der Union an diesen, Art. 23 Abs. 1 UA 2 EUV.11 Trotz dieser Änderung blieb es aber grundsätzlich beim Prinzip der Einstimmigkeit.
Auf Grundlage der gemeinsamen Aktion oder des gemeinsamen Standpunktes konnte nun die erforderliche Sofortmaßnahme vom Rat beschlossen werden. Allerdings erfolgte dies in seiner Funktion als Gemeinschaftsorgan. Da eine solche Maßnahme in der Regel in Form einer Verordnung getroffen wurde, konnte der Rat dies nicht eigenständig entscheiden, sondern war auf die Initiative der Kommission angewiesen.12 Diese unterbreitete dem Rat demnach einen Vorschlag über eine gemeinschaftliche Embargoverordnung, über die dann abgestimmt wurde.
Die Beschlussfassung des Rates erfolgte nunmehr mit qualifizierter Mehrheit gem. Art 148 Abs. 2. Das Einstimmigkeitserfordernis war hier gerade nicht gegeben, da der Rat beim Beschluss der Embargoverordnung als Gemeinschaftsorgan der „ersten Säule“ handelte. Er füllte somit eine Doppelfunktion im Entscheidungsprozess aus.13
Aus diesem zweistufigen Mechanismus ergab sich daher die Situation, dass ein qualifizierter Mehrheitsbeschluss bei der Entscheidungsfindung innerhalb des Rates als Gemeinschaftsorgan zulässig war, im Rahmen seiner Tätigkeit für die GASP aber Einstimmigkeit unabdingbar war.  Dennoch war nicht von einer Verbindlichkeit des GASP- Beschlusses für die Mitglieder in ihrem späteren Abstimmungsverhalten auszugehen.14 Auch wenn das Entscheidungsorgan Rat regelmäßig personell identisch war, wurde es nicht auf ein bloßes Vollzugsorgan ohne eigenständige Kompetenzen reduziert.15
Vielfach wurde in diesem Zusammenhang von einem „schizophrenen Verhalten“ gesprochen, das dem Rat durch die zweistufige, ‚säulenübergreifende‘ Konstruktion des Verfahrens abgenötigt wurde.16
Das bisher gesagte verdeutlicht auch, warum das Sanktionsregime der EG nicht immer schnell und schlagkräftig eingreifen konnte. Durch das nach wie vor vorherrschende Einstimmigkeitsprinzip muss zwischen den derzeit 27 Mitgliedstaaten ein Konsens hergestellt werden, wobei gegenläufige Interessen den Prozess verzögern können.

III.     Terrorismusbekämpfung und Wirtschaftssanktionen

Nach dem kurzen Überblick über die Funktionsweise des traditionellen Systems Wirtschaftssanktionen ist die Frage zu klären, ob sich restriktive Maßnahmen überhaupt als effektives Sanktionsmittel erwiesen haben. In den 90er Jahren stellte der Sicherheitsrat fest, dass umfassende Sanktionsregime erhebliche Probleme sowie Belastungen für die Zivilbevölkerung bedeuteten und sich deshalb die Frage nach der Verhältnismäßigkeit der Auswirkung solcher Handlungen stellte.17 Oft profitierten paradoxerweise diejenigen politischen Eliten, welche durch das Sanktionssystem eigentlich bestraft werden sollten, von der Begrenzung der Handelsbeziehungen.18

1. „smart sanctions“

Als Konsequenz wurde das neue System der sog. „smart sanctions“ oder „targeted sanctions“ eingeführt, um dieser Wirklichkeit gerecht zu werden. Diese ‚intelligenten’ Sanktionen sollten zielorientierter wirken und die Zivilbevölkerung so wenig wie möglich beeinträchtigen, während die wahren Adressaten mit massivem Schaden rechnen sollten.19 Durch das Einfrieren von Geldern, Reisebeschränkungen und gezielte Handelsembargos für ausgewählte Güter, sollte der Druck auf die Personen erhöht werden, deren Verhalten man tatsächlich sanktionieren wollte.20 Seit 1999 werden „smart sanctions“ auch im Kampf gegen den internationalen Terrorismus eingesetzt.21 Der Sanktionsmechanismus gehört nunmehr zu der sog. Counter- Terrorism Strategy der EU22 die den Kampf gegen den internationalen Terror auf EU- Ebene unterstützen soll. Auslöser dieser „Neuinterpretation“ des Instrumentariums der Wirtschaftssanktionen waren nicht zuletzt die Anschläge des 11.9.2001 sowie des 11.3.2004 in Madrid. Dabei steht die Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung im Vordergrund.23

2. Das Sanktionsregime der Vereinten Nationen nach dem 11.09.2001

Nach den Terroranschlägen vom 11. 9. 2001 auf das World Trade Center und das Pentagon in den USA reagierten die Vereinten Nationen durch den Sicherheitsrat mit mehreren Resolutionen gegenüber Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden und dem Terrornetzwerk Al- Qaida in Verbindung gebracht und für die Anschläge verantwortlich gemacht wurden.24 Dabei handelte es sich vornehmlich um Finanzsanktionen, also das Einfrieren von Geldern verdächtiger Personen. Die zwei zentralen UN- Resolutionen und ihre Umsetzung auf EU- Ebene sollen hier betrachtet werden.

a. SR- Resolution 126725

Die Resolution 1267 von 1999 richtet sich gegen Osama bin Laden und sonstige Mitglieder der Al- Qaida- Organisation sowie des Taliban- Regimes und fordert deren unverzügliche Auslieferung. Zur Durchsetzung müssen alle Staaten die Gelder und Finanzmittel einfrieren, die aus von Taliban kontrollierten Vermögenswerten stammen.26 Darüber hinaus enthält die Sanktion eine Liste von Personen und Gruppierungen, auf die die restriktiven Maßnahmen angewendet werden sollen.27 Diese Liste wird durch das eigens eingerichtete Counter- Terrorism Committee, einem Unterorgan des Sicherheitsrates überwacht. Das sog Listing- Verfahren wird hierbei immer wieder kritisiert, weist es doch eklatante Rechtsschutzlücken auf. So bleiben die Informationsquellen, auf die man sich bei einer Listung stützt, meist im Dunklen, da es sich oftmals um Informationen der Nachrichtendienste handelt, welche ihre Informanten nicht veröffentlichen wollen. Zwar ist eine schriftliche Begründung obligatorisch, doch variieren Qualität und Umfang der Erklärungen stark. Demnach kann jedes Mitglied des zuständigen Komitees mit einer ausreichenden Begründung die Aufnahme in die Liste beantragen, was nach einer fünf Tages- Frist28 einstimmig angenommen werden muss. Der Betroffene erhält keine persönliche Unterrichtung von seiner Aufnahme in die Liste, es erfolgt lediglich eine Pressemitteilung auf der Website des Komitees und eine Unterrichtung der Mitgliedsstaaten.29 In der Folge sind alle UN-Mitglieder dazu verpflichtet, sämtliche Vermögenswerte und Finanzmittel der gelisteten Person einzufrieren. Besonders problematisch gestaltet sich dabei die Tatsache, dass der Sicherheitsrat kein Rechtssprechungsorgan zur gerichtlichen Kontrolle der Eintragungen eingesetzt hat, sondern allein das Sanktionskomitee die Befugnis zur Kontrolle und Modifizierung innehält.30 Ein sog. De-Listing Prozess war demnach ebenfalls nur auf Antrag des Staates möglich, in dem der Betroffene sich aufhielt oder dem er als Staatsangehöriger angehörte. Seit 2006 wird in der vom Komitee veröffentlichten guideline die Möglichkeit eröffnet, dass sich die betroffene Person an den Aufenthalts- oder Heimatstaat wendet um ein De-Listing zu erreichen.31 Dennoch bleiben enorme Rechtsschutzbedenken bestehen, auf die im europarechtlichen Zusammenhang gesondert eingegangen werden.

b. SR- Resolution 1373

Zur Bekämpfung der Finanzierung des internationalen Terrorismus wurde die Resolution 1373 vom 28.9.2001 verabschiedet, die das Sammeln von Geld zur Unterstützung von terroristischen Organisationen unter Strafe stellt, und das Einfrieren von Guthaben und Vermögenswerten verdächtiger Personen gebietet.32 Diese Sanktion enthält allerdings keine Liste verdächtiger Personen.

3. Die Umsetzung auf EU-Ebene

Da die Umsetzung und vor allem Anwendung der SR- Resolution 1267 sehr viel weiter reichende Diskussionen hervorgerufen hat, soll zunächst die Umsetzung der zeitlich späteren Resolution 1373 betrachtet werden.

a. SR-Resolution 1373 und das „clearing- house“- Verfahren

Die Umsetzung der Resolution erfolgte in dem bereits dargestellten Verfahren auf Grundlage der Art. 60, 301 und 308 EG. Die GASP nahm zunächst zwei gemeinsame Standpunkte 2001/930/GASP und 2001/931/GASP33 an, die Umsetzung auf gemeinschaftlicher Ebene erfolgte mit der VO 2580/200134. Wie bereits erwähnt wurde durch den gemeinsamen Standpunkt 2001/931/GASP ein eigenständige Liste eingeführt, das sog. „clearing-house“- Verfahren. Bei „clearing-house“ handelt es sich um ein beim Rat angesiedeltes Gremium, dass vor der endgültigen Entscheidung des Rates die Listung vorbereitet. Ähnlich wie beim committee auf UN-Ebene kann jeder Mitgliedsstaat die Aufnahme beantragen, welche dann auf einstimmigen Beschluss erfolgt. Der Antragssteller muss zudem eine schriftliche Begründung mit ernsthaften und schlüssigen Beweisen vorlegen.35 Das Verfahren wurde 2007 modifiziert, um Mängel zu beseitigen und Neuregelungen, wie das De-Listing Verfahren einzuführen. So wurde eine neue „Council Working Party“ eingeführt, die mit der Evaluation der eingehenden Informationen betraut wurde, sowie mit einer regelmäßigen Überprüfung der Liste und der Aufnahme oder Streichung betroffener, natürlicher und juristischer Personen.36 Zur Aufnahme in die Liste bedarf es einem sog. „statement of reason“ mit ausreichend detaillierter Begründung, die unter anderem den vorgeworfenen terroristischen Akt nennen muss.37 Im Gegensatz zur Praxis der UN committees wird nunmehr eine persönliche schriftliche Unterrichtung der verdächtigen Personen über ihre Listung vorgenommen, wobei diese auch auf mögliche Gegenmaßnahmen ihrerseits hingewiesen werden.38 Auch wird ein De-Listing Verfahren ermöglicht, dass jederzeit auch von Betroffenen in Anspruch genommen werden kann. Im Vergleich zur UN-Praxis wird dem Betroffenen innerhalb der autonomen EU-Listung ein größerer Rechtsschutz gewährt und eine umfassendere Information ermöglicht.

b. Bindung der Gemeinschaft an SR-Resolutionen

Zwar ist die Gemeinschaft als Regionalorganisation i.S. des Art. 53 UN-Charta dazu befugt, Zwangsmaßnahmen zu verhängen. Dies beantwortet indes noch nicht die Frage, ob sie im Falle einer vorliegenden SR- Resolution auch dazu verpflichtet ist. Die Gemeinschaft selbst ist kein Mitglied der Vereinten Nationen, sodass sie an Verpflichtungen aus Art. 25 und 48 UN- Charta zumindest nicht unmittelbar durch SR- Beschlüsse gebunden werden kann.39 Allerdings sind alle Mitglieder der EG auch gleichzeitig Mitglieder der UN, haben aber durch Einführung des Art. 301 EG (ex Art. 228a) ihre Embargokompetenz an die Gemeinschaft abgegeben.40 Die Lösung dieses Dilemmas erfolgt durch EG-Recht. Die Gemeinschaftsorgane sind aus EG-Recht an SR-Beschlüsse gebunden. Art 307 EG regelt, dass die bestehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen der Mitgliedsstaaten unberührt bleiben. In seiner Rechtsprechung hat der EuGH verdeutlicht, dass nicht nur die Mitgliedstaaten Adressat der Vorschrift sind, sondern auch die Gemeinschaft, welche die Mitglieder nicht bei der Erfüllung behindern dürfen.42 Zusammen mit der Gemeinschaftstreue aus Art. 10 EGV ergibt sich eine interne Bindung an SR- Beschlüsse.

aa. Rs Kadi und Yusuf al- Barakaat International42

(1) Grundsätzlicher Rechtsschutz vor dem EuGH und dem EuG

Die angesprochene Rechtsschutzproblematik lässt sich am besten anhand der beiden Rechtssachen Kadi43 und Yusuf44 analysieren, die sowohl vom EuG als auch dem EuGH mit unterschiedlichem Ergebnis entschieden wurden. In der bisherigen Betrachtung wurde der Rechtsschutz gegen Embargomaßnahmen stets ausgeklammert. Grundsätzlich ist der EuGH nach Art. 46 EU nicht zuständig, die im Rahmen der GASP gefassten Maßnahmen zu überprüfen.45 Daraus resultiert auch ein eingeschränkter Prüfungsrahmen sofern sekundäre Rechtsakte angegriffen werden, die auf diesen Beschlüssen basieren. Wird gegen eine Embargoverordnung geklagt, so prüft der EuGH zwar, ob ein GASP- Beschluss als Tatbestandsvoraussetzung für Art. 301 vorliegt; Eine inhaltliche Kontrolle ist jedoch ausgeschlossen.46

(2) Die korrekte Rechtsgrundlage

Von den Klägern wurde geltend gemacht, dass die Art. 60, 301, 308 eine unzureichende Rechtsgrundlage zur Verhängung von Finanzsanktionen gegen natürliche Personen darstelle. Es sei mit dem Wortlaut dieser Vorschriften nicht vereinbar, die sie sich eindeutig gegen Drittstaaten und nicht gegen Individuen wenden.47 Das EuG stellte fest, dass der Anwendungsbereich der Art. 60, 301 sukzessive erweitert worden war, um sie auf Personen oder Gruppierungen anzuwenden, die als sog. de- facto- Regime die tatsächliche Staatsgewalt über ein bestimmtes Staatsgebiet ausgeübt hatten.48 Nach den militärischen und politischen Interventionen war dies allerdings in Bezug auf die Taliban nicht mehr der Fall, sodass Art. 60, 301 als Rechtsgrundlage unzureichend waren.49 Rat und Kommission zogen daher Art. 308 heran. Die Vertragsabrundungskompetenz des Art. 308 soll in den Fällen helfen, in denen ein Handeln der Gemeinschaft zur Verwirklichung ihrer Ziele notwendig erscheint, es jedoch an einer entsprechenden Ermächtigung fehlt.50 Problematisch war, dass die Terrorismusbekämpfung gerade kein Ziel der EG gem. Art. 2, 3 und 4 darstellt, sondern zu den außenpolitischen Zielen der EU aus Art. 11 EU51 zählt. Hier verdeutlicht sich erneut die Problematik der Säulenkonstruktion der Gemeinschaft. Der EuG löste das Problem schließlich, indem er teleologisch argumentierend darauf verwies, dass die Ziele der GASP nach Art. 11 und damit die Terrorismusbekämpfung nur zu verwirklichen sei, wenn auf den Sanktionsmechanismus der Art. 60, 301 zurückgegriffen werden könne.52 Er verwies hierbei auch auf das schon erwähnte Kohärenzgebot des Art. 3 EU, um einen Rückgriff auf Art. 60, 301 und 308 als Rechtsgrundlage zu rechtfertigen und stellte schließlich noch heraus, dass wegen der Gefahr für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit durch den Terrorismus ein Vorgehen der EG auch gegen Individuen verlangt würde.53

(3) Überprüfung der materiellen Rechtmäßigkeit der VO Nr. 881/2002 durch das EuG

Bei der Frage nach einer Überprüfung materieller Rechtmäßigkeit der Verordnung offenbaren sich die Konsequenzen der unmittelbaren Übernahme der SR-Resolution mitsamt der Liste für die Gemeinschaft. Eine gerichtliche Überprüfung der VO führt nämlich zu einer inzidenten Überprüfung der SR- Resolution.54 Das EuG war der Auffassung eine solche Kontrolle könnte angesichts des Vorrangs des UN-Rechts nicht durchgeführt werden.55 Da nach Art. 25, 48, 103 UN-Charta die Mitgliedstaaten an SR-Resolutionen auch bei anderweitigen völkerrechtlichen Verpflichtungen gebunden sind und die Gemeinschaft gem. Art. 10 verpflichtet ist, die Mitglieder an der Erfüllung ihrer völkerrechtlichen Pflichten nicht zu hindern, sieht das Gericht sich gehindert, eine materielle Prüfung der Gemeinschaftsrechte durchzuführen.56 Lediglich in Bezug auf das ius cogens sei eine Überprüfung möglich, wohingegen eine Prüfung der Resolution selbst, der Grundrechte an sich, der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Verordnung oder etwaiger Ermessensfehler des Sicherheitsrates nicht möglich seien.57 Da das EuG schließlich feststellt, dass die vorgebrachten Rechte auf Eigentumsschutz, umfassendes rechtliches Gehör und Rechtsschutz nicht zum ius cogens gezählt werden könnte, wurden die Klagen abgewiesen.58

bb. Kadi und Yusuf und die Bewertung des EuGH59

(1) Die konkrete Rechtsgrundlage

Im Ergebnis billigt das EuGH den Rückgriff auf Art. 308 als Rechtsgrundlage zusammen mit den Art. 60 und 301, lehnt aber die Argumentation des EuG ab.60 Die teleologische Argumentation, wonach ein Gemeinschaftsziel aus Gründen der Kohärenz angenommen werden könne, um zu verhindern, dass im Rahmen der GASP Rechtslücken entstehen, wurde abgewiesen.61 Stattdessen sieht das Gericht eine Zuständigkeit aus den Normen Art. 60, 301 selbst. Der begrenzte persönliche Anwendungsbereich lasse einen Rückgriff auf Art. 308 zu, um eine fehlende Befugnis auszugleichen und eine wirksame Nutzung des gemeinschaftsrechtlichen Instruments zu ermöglichen.62

(2) Der materielle Prüfungsumfang des EuGH

In Bezug auf den Prüfungsumfang hält der EuGH eine umfassende richterliche Kontrolle am Maßstab der Gemeinschaftsgrundrechte für geboten. Damit entscheidet das Gericht zugunsten eines umfassenden Individualschutz in rechtsstaatlichem Rahmen auch bei der Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung.63 So gäbe es zwar keine Befugnis zur Kontrolle der SR-Resolution, auch nicht am Maßstab des ius cogens, doch sei eine umfassende Prüfung der Gemeinschaftsverordnung geboten.64 Damit weist der EuGH auch die Ansicht des EuG zurück, das UN- Recht sei insofern vorrangig gegenüber dem Gemeinschaftsrecht, dass eine Grundrechtskontrolle der Verordnung ausgeschlossen sei.65 Anschließend prüft das Gericht die vorgebrachten Grundrechtsverletzungen, wobei es feststellt, dass die Terrorismusbekämpfung ein hochrangiges öffentliches Ziel darstelle und daher das Einfrieren von Geldern grundsätzlich nicht als unverhältnismäßig anzusehen sei.66 Im vorliegenden Fall seien die Eigentumsbeschränkungen allerdings so schwerwiegend und von bereits erheblicher Dauer gewesen, dass eine Verletzung des Eigentumsrechts vorlag, zumal dem Kläger keine Möglichkeit gegeben wurde, sein Anliegen einer zuständigen Stelle vorzutragen.67 Der mangelnde Rechtsschutz wird vom EuGH besonders gerügt, weder sei eine Anhörung möglich, noch erhielten die Betroffenen Mitteilungen über ihre Listung und die dafür vorliegenden Gründe.68 Der Anspruch auf rechtliches Gehör, aus Art 6 II EUV und Art. 13 EMRK, gehört zu den wesentlichen Grundrechten der Union und wird daher als Prüfungsmaßstab herangezogen.69

(3) Ergebnis

Im Ergebnis erklärte der EuGH die VO 881/2002 für nichtig, hielt ihre Rechtskraft allerdings für drei Monate aufrecht um dem Rat die Möglichkeit zur Neufassung zu geben und zu verhindern, dass alle gelisteten verdächtigen Personen ihre Vermögenswerte der gemeinschaftlichen Kontrolle entziehen.70

(4) Weiterer Gang des Verfahrens

Am 28 November 2008 wurde die VO 881/2002 durch die VO 1190/200871 abgeändert doch Kadi und Yusuf verblieben auf der Liste. Die Kommission hatte beiden Klägern die Gründe des Sanktionskomittees der UN für ihre Listung übermittelt und Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben, nach eingehender Prüfung aber beschlossen, dass eine Listung gerechtfertigt sei. Yassin Kadi hat daraufhin am 26.02.2009 wieder Klage vor dem EuGH eingereicht72. Der Klage wurde mit Urteil am 30. 09. 2010 stattgegeben, die VO 881/2002 sofern sie Herrn Kadi betraf als nichtig erklärt73, womit der EuGH weitgehend seine vorherige Entscheidung bestätigt.

c. Fazit

Die Entscheidung des EuGH kann als eindeutiges Signal an die EG und ihre Organe, aber auch an die internationale Rechtsgemeinschaft, für einen wirksamen Rechtsschutz auch im Rahmen der Terrorismusbekämpfung gewertet werden. Dabei nimmt es bereits einige Änderungen im neuen Rechtsschutzverfahren nach dem Vertrag von Lissabon vorweg, auf die im Anschluss eingegangen werden soll.74

IV.     Änderungen durch den Vertrag von Lissabon75

Am 01.12.2009 trat der Vertrag von Lissabon in Kraft, durch den es zu teilweise grundlegenden Neuregelungen in der Gemeinschaft kam. Diese waren vom Gedanken der Stärkung demokratischer Legitimation, Transparenz und Effizienz getragen.76

1. EU als Rechtsnachfolgerin der EG

Art. 1 Abs. 3 S. 3 EU bestimmt, dass die Union an die Stelle der Gemeinschaft tritt und deren Rechtsnachfolge antritt. Durch die Schaffung einer einheitlichen Rechtspersönlichkeit wird das „Drei- Säulen- Modell“ mit der EU als Dachverband aufgegeben.77. Daraus darf allerdings nicht auf eine vollständige Supranationalisierung der Union geschlossen werden, es bleibt vielmehr bei dem intergouvernementalen Charakter der GASP, was durch das weiterhin zweistufige Verfahren beim Erlass von restriktiven Maßnahmen verdeutlicht wird.78

2. Das Verfahren und die beteiligten Organe

Für den Erlass von Sanktionen bleibt es beim zweistufigen Verfahren. Im Rahmen der GASP erfolgt weiterhin kein Durchgriff von Unions- auf Mitgliedsebene, was durch den Ausschluss vom Erlass von Rechtssetzungsakten verdeutlicht wird.79 Die Zusammenführung von EG und EU zu einer einzigen Rechtspersönlichkeit mit einheitlicher Vertragsgrundlage hätte zur Folge gehabt, das auch im Rahmen der GASP, die eine Säule der EU darstellte, von nun an das gesamte Handlungs- und Rechtssetzungsinstrumentarium der Gemeinschaft zur Anwendung käme, also auch Verordnungen und Richtlinien die unmittelbare Geltung auf Mitgliederebene entfalten. Dies war aber nicht beabsichtigt.
Ein Sanktionsbeschluss, erfolgt zunächst wiederum innerhalb des Rates mit dem Unterschied, dass nunmehr auch der Hohe Vertreter gem. Art 30 EU mit oder ohne Unterstützung der Kommission ein Vorschlagsrecht hat. Die Beschlussfassung erfolgt - wie bereits gesehen - einstimmig, wobei weiterhin die konstruktive Enthaltung und oping- out vorgesehen sind, Art. 31 EU, und die Handlungsform nunmehr als „Beschlüsse“ bezeichnet werden. Die vormals als gemeinsame Standpunkte bzw. Aktionen bezeichneten Handlungsformen werden nun unter dem Oberbegriff „Beschlüsse“, gem. Art. 25 b EU als Standpunkte und Aktionen zusammengefasst, wobei ihre Bedeutungsgehalt sich kaum verändert hat.80 Art. 215 AEU sieht weiter vor, dass ein solcher Beschluss auf gemeinsamen Vorschlag der Kommission und des Hohen Vertreters dem Rat zur Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit vorgelegt wird und die entsprechende Verordnung ergeht. Das Verfahren zum Sanktionserlass bleibt auch nach dem Vertrag von Lissabon fast identisch bestehen.

3. Art. 215 und die neue materielle Rechtslage

Allerdings sieht Art. 215 AEU einige Änderungen bezüglich des Rechtsschutzes und des Anwendungsbereichs vor. Durch die Einführung des Abs. 2 können restriktive Maßnahmen nunmehr auch gegen natürliche und juristische Personen sowie Gruppierungen oder nichtstaatliche Einheiten erlassen werden.81 Dadurch entschärft die neue Regelungen die Problematik der mangelnden Rechtsgrundlage, die wie gesehen bei dem Sanktionsregime gegen die Finanzierung des Terrorismus aufgetreten war. Art. 75 AEU (ex Art. 60) nennt sogar die Verhütung und Bekämpfung des Terrorismus und damit verbundener Aktivitäten als Ziel für diese Bestimmung, sodass auch insofern die Rechtsunsicherheiten beseitigt wurden. Durch die neuen Regelungen ist ein Rückgriff auf ex Art. 308, Art. 352 IV als Grundlage zur Verwirklichung von Zielen der GASP jetzt ausgeschlossen.
Besonders der mangelnde Individualrechtsschutz der vom EuGH in seiner Entscheidung streng kritisiert wurde, ist nunmehr durch Art. 215 Abs. 3 vorgesehen, der festschreibt, dass in den aufgrund von Art. 215 ergangenen Rechtsakten die erforderlichen Bestimmungen über den Rechtsschutz vorgesehen werden müssen. Auch wenn der EuGH grundsätzlich weiterhin für eine inhaltliche Kontrolle der GASP nicht zuständig ist, Art. 275 Abs. 1, so hat er allerdings die Kompetenz zur Überwachung der Rechtmäßigkeit von Beschlüssen über restriktive Maßnahmen gegenüber natürlichen und juristischen Personen, die sich nach Art. 263 Abs. 4 AEU mit einer Individualklage an ihn wenden können.82 Auch die Neueinfügung des Art. 39 EU der den Datenschutz innerhalb der GASP verbessern soll, dient dem verstärkten Rechtsschutz.

V.      Fazit

Die Bekämpfung des internationalen Terrorismus ist im letzten Jahrzehnt immer mehr in den Fokus der Weltöffentlichkeit gerückt, nicht zuletzt durch die Anschläge am 11. September 2001 auf World Trade Center und Pentagon, sowie die Bomben in Madrider Vorstadtzügen am 11.3. 2004. Dabei ist der militärische Einsatz in Afghanistan die womöglich massivste Ausformung. Daneben sind aber auch zahlreiche andere Terrorbekämpfungsstrategien wie die Counter- Terrorism Strategy der EU vorhanden. Dabei bedient sich die EU eines auf dem Gebiet der Wirtschaftssanktionen entwickelten Sanktionsregimes, welches durch den Vertrag von Lissabon den neuen Anforderungen angepasst wurde. Dies ist die Reaktion auf eine zunehmend pluralisierte aber auch globalisierte Welt, in der Einzelne als Akteure des Völkerrecht auftreten und handeln.
Die Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung wird dabei weitgehend durch das vollständige Einfrieren von Geldmitteln vollzogen. Dabei haben sich aber auch eklatante Rechtsschutzlücken aufgetan, wobei die neuere Rechtsprechung des EuGH zu einer erheblichen Verbesserung der Verteidigungsposition gelisteter Personen geführt hat. Es wird verdeutlicht dass der Terrorismusbekämpfung nicht alles untergeordnet wird und auch auf diesem Gebiet rechtliches Gehör und Grundrechtsschutz nicht vollkommen ausgehebelt werden. Die Bekämpfung des internationalen Terrorismus steht zwar hoch im Interesse der öffentlichen Sicherheit, doch es muss sich auch die Frage gestellt werden, wie wirksam die ergriffenen Maßnahmen tatsächlich sind, um die Terrorfinanzierung zu unterbinden und wie hoch die Gefahr von fehlerhafter Anwendung ist.