Kulturelle Vielfalt im "Haus zur lieben Hand"

Welchen Stellenwert hat die kulturelle Vielfalt in Europa? Sind Rundfunkgebühren als (europarechtlich verbotene) staatliche Beihilfen zu qualifizieren? Wird der Bereich der Kultur von der EU zu sehr aus einer wirtschaftlichen Sichtweise betrachtet? Diese und andere Fragen stellten sich beim Kolloquium zum Thema „Aktuelle Fragen der europäischen Kultur- und Medienpolitik“, das vom Europa Institut Freiburg e.V. in Zusammenarbeit mit dem Staatsministerium des Landes Baden-Württemberg am 26. Januar 2007 im „Haus zur lieben Hand“ veranstaltet wurde.

 

I. Initiatoren und Thematik

1. Das Europa-Institut
Das Europa-Institut ist ein 1991 durch private Initiative gegründeter Verein, dessen Leiter und Gründungsmitglied Prof. Dr. Schwarze ist.
Der Verein will ein Forum für einen Dialog zwischen Wissenschaft, Wirtschaft, Politik und Administration in Europafragen schaffen. Zu diesem Zweck werden regelmäßig Symposien zu grundlegenden wie aktuellen Problemen der europäischen Verfassungs-, Rechts- und Wirtschaftspolitik veranstaltet. Außerdem widmet sich das Institut sowohl grundsätzlichen als auch praxisnahen Forschungsaufgaben auf dem Gebiet der europäischen Integration.
Das Kolloquium zur europäischen Kultur- und Medienpolitik steht mithin in einer Reihe von Veranstaltungen, die das Institut in Zusammenarbeit mit der Abteilung für Europa- und Völkerrecht des Instituts für Öffentlichen Rechts der Universität Freiburg in den letzten Jahren durchgeführt hat. Im Mittelpunkt standen seit jeher Fragen zum europäischen Wirtschafts- und Wettbewerbsrecht.

2. Europäische Kulturpolitik
In der historisch auf Wirtschaft und Handel ausgerichteten europäischen Integration waren kulturelle Belange nicht ausdrücklich Gegenstand der gemeinsamen Politik. Mit Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages hat sich dies geändert. Art. 3 EGV, der eine Auflistung der Tätigkeiten der Gemeinschaft enthält, erwähnt auch einen europäischen Beitrag zur nationalen Kulturpolitik der Mitgliedstaaten. Eine rechtliche Grundlage für (fördernde) kulturelle Aktivitäten der Gemeinschaft schafft der heutige Art. 151 des Vertrags. Umfasst werden davon Initiativen wie die „europäische Kulturhauptstadt“ oder das Programm „Kultur 2000“. Außerdem muss die Europäische Union kulturelle Aspekte bei allen ihren Aktivitäten berücksichtigen.
In Rahmen des Wettbewerbsrechts können nach Art. 87 III EGV nationale Beihilfen zur Förderung der Kultur als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar und damit als zulässig angesehen werden. Den Besonderheiten des kulturellen Sektors wird damit Rechnung getragen.

3. Europäische Medienpolitik
Die europäischen Gründungsverträge weisen der Gemeinschaft keine speziellen Zuständigkeiten im Bereich audio(visueller) Medien, wie Radio, Fernsehen oder Kino, zu. Allerdings hat sich diese Zuständigkeit im Laufe der Jahre implizit durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entwickelt. Diese hat den Begriff der Dienstleistungsfreiheit weit ausgelegt und damit auch auf den Bereich audiovisueller Medien angewandt. Seit dem Vertrag von Maastricht wird allerdings auch dieser Politikbereich ausdrücklich genannt. Der bereits erwähnte Art. 151 EGV schließt die audiovisuellen Medien als Teil künstlerischen Schaffens in den Tätigkeitsbereich der Europäischen Union ein.
Den Eckpfeiler der europäischen Medienpolitik bildet die 1989 verabschiedete Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“. Die Richtlinie steht für einen freien Empfang europäischer Fernsehsendungen innerhalb des Binnenmarktes und eine Verpflichtung der Veranstalter im Rahmen des Möglichen Sendequoten für europäische Werke einzuhalten.
Heftig umstritten ist derzeit die, von der Kommission geplante Änderung der EU-Fernsehrichtlinie. Insbesondere wird durch die geplante Erweiterung des Anwendungsbereichs der Richtlinie auf audiovisuelle Mediendienste die Anpassung an die technischen Neuerungen bezweckt. Ein bedeutender Schritt nach vorn bringt die Erweiterung des Jugend- und Verbraucherschutzes auch auf nicht-lineare Dienste (z.B. „Video on demand“). Auf Kritik stößt hingegen die grundsätzliche Legalisierung von Produktplatzierungen  Eine endgültige Änderung der Richtline steht noch aus.

 

II. Das Kolloquium

1. Die Teilnehmer
Im Großen Saal des „Haus zur Lieben Hand“ fand sich am Freitagnachmittag eine bunte Mischung von Vertretern aus Bereichen, die auf ganz unterschiedliche Arten mit dem Thema des Kolloquiums in Berührung kommen, wieder. So fehlten weder Politiker der baden-württembergischen Landespolitik noch Vertreter der europäischen Bühne. Neben Mitgliedern des Europaparlaments war auch das slowakische Mitglied der EU-Kommission Dr. Ján Figel’ als Referent anwesend.
Aber nicht nur Politiker haben den Großen Saal des Hauses zur lieben Hand gefüllt. Vertreter des Rundfunks und Fernsehen (ZDF, RTL, EBU) stellten sich oder die Arbeit und Meinung der Politiker zur Diskussion.
Neben Freiburger Anwälten und Richtern nahmen leider nur sehr wenige Studenten der Albert-Ludwigs-Universität am Kolloquium teil.  Dies könnte mit dem verhaltenen Werbeaufwand an der Universität  in Zusammenhang stehen. Für die Zukunft wäre es sicherlich begrüßenswert, ein Zusammenkommen von interessierten Studenten mit außerhalb der Universität stehenden Persönlichkeiten, mehr zu fördern.

2. Die Vorträge
Prof. Schwarze übernahm in ruhigem Tonfall gekonnt die Führung durch den Nachmittag, mischte sich selten, dann aber bestimmt und präzise mit einer eigenen Meinung in die Diskussion ein, immer wieder herausstellend, dass man bei aller Zuneigung zum Subsidiaritätsprinzip und der Idee des deutschen Föderalismus, die tatsächliche Bedeutung und Reichweite europäischer Gesetzgebung nicht aus den Augen verlieren sollte.

 

„Europäische Kultur- und Medienpolitik“
Dr. Ján Figel’, Mitglied der EU-Kommission, Brüssel.

Den ersten Vortrag, der den Titel des Kolloquiums selbst trug, hielt der slowakische EU-Kommissar für Bildung, Kultur und Jugend Dr. Ján Figel’ zumeist in englischer Sprache. Bemerkenswerterweise stellte der Kommissar seine persönliche Beziehung zur Kultur und Sprache gleich dadurch unter Beweis, dass er seinen Vortrag auf Deutsch begann und  dazu ermunterte, ihm Fragen auch auf Deutsch zu stellen. Von Prof. Dr. Schwarze unter anderem als Hauptvermittler bei den Beitrittsverhandlungen mit der Slowakei zum EU-Beitritt vorgestellt, ließ es sich Dr. Figel’ in seinem Vortrag nicht nehmen mehrfach die Bedeutung der Kultur für die Bürger der EU herauszuheben. Kultur bringe Werte und schaffe Identität. Kulturelle Vielfalt sei das Fundament des europäischen Integrationsprozesses. Figel’ wies diesbezüglich insbesondere auf den Gewinn für den kulturellen Reichtum und die kulturelle Vielfalt Europas hin, der in dem erfolgreichen Abschluss der Verhandlungen hinsichtlich des UNESCO-Übereinkommens über den Schutz und die Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen liege.1
Mit Blick auf die Fachkonferenz, die dazu im Rahmen der Deutschen EU-Präsidentschaft vom 26.-28. April in Essen stattfinden wird, erhofft sich der Kommissar auch von der deutschen Präsidentschaft neue Impulse für die Förderung der kulturellen Vielfalt sowie der Förderung von  Kreativität und Innovation im Bereich der Kultur.
Zum Verhältnis von Kultur und Wirtschaft merkte er an, man könne diese Bereiche nicht gegeneinander ausspielen, vielmehr sei auch die Kultur ein bedeutender Wirtschaftsfaktor. Auf eine kritische Frage, ob denn die kulturelle Vielfalt nicht gerade durch das europäische Primärrecht und den Kommissionsvorhaben in der Vergangenheit zu sehr beschnitten wurde, äußerte sich der Kommissar mit Verständnis. Zweifellos seien in der Vergangenheit Fehler gemacht worden, allerdings müsse auch der Hinweis erlaubt sein, dass solche in keinem Zusammenhang mit seiner Amtszeit stehen. Er selbst habe sich in keinster Weise an einer Einebnung der kulturellen Vielfalt beteiligt – im Gegenteil habe er sich stets um Kooperation mit den Mitgliedsstaaten  bemüht, mit dem Ziel der Förderung der Vielfalt der Kultur.
Figel’ betonte der Blick müsse nun in die Zukunft gerichtet sein. Dementsprechend dürfe die Fragestellung nicht mehr lauten, „was hat uns die Kultur gegeben“, sondern vielmehr „wie kann uns gelingen die Kultur und ihre Vielfalt zu fördern“.  

 

„Vielfalt als Grundprinzip einer europäischen Kultur- und Medienordnung“
Willi Stächele, Minister der Staatsministerium für europäische Angelegenheiten.

Gleich zu Beginn seines Vortrags hob Herr Minister Stächele hervor, für wie wichtig er das Grundprinzip der Vielfalt halte. Seine stärkere Betonung in den Europäischen Verträgen halte er für begrüßenswert. Der Verfassungsvertrag sei in dieser Hinsicht wesentlich deutlicher formuliert.2 So müsse das Prinzip der kulturellen Vielfalt im Spannungsfeld mit der europäischen Einheit und in diesem Sinne insbesondere mit der Rechtseinheit und dem Anwendungsvorrang des Europarechts bestehen. Stächele brachte Besorgnis darüber zum Ausdruck, dass die EU dazu tendiere den Bereich Medien und Kultur lediglich aus einem wirtschaftlichen Blickwinkel zu betrachten.3
Einer der anwesenden Europaparlamentarier gab daraufhin zu bedenken, dass es auch eine kulturelle Identität auf europäischer Ebene zu beachten gebe, welche als wichtiger Beitrag zum Einigungsprozess zu sehen sei. Sein Vorschlag zielte in die Richtung im Rahmen des Art. 151 EGV wirtschaftlichen Entscheidungen eine kulturelle Zielsetzung zu geben.
Prof. Schwarze reagierte zurückhaltend auf den Vorschlag. Die nationalen Regierungen dürften nicht zu sehr in die Defensive geraten. Kompetenzgrenzen seien daher durchaus erforderlich und eine ausschließliche Regelung im Rahmen von wirtschaftlichen Entscheidungen nicht zu unterstützen. Schließlich schreibe Art. 151 EGV ein deutliches Harmonisierungsverbot vor, das es zu beachten gelte.

Als Vertreter der Landespolitik setzte Stächele sich dafür ein, dass bei der Kompetenzverteilung im Bereich Kultur und Medien das Subsidiaritätsprinzip zu beachten sei. Allerdings halte er auch nichts davon grundsätzlich alle Kompetenzen im Bereich Kultur und Medien entweder auf nationale oder auf europäische Ebene zu verteilen. Ganz der Wortwahl eines Juristen entsprechend antwortete er mit der Formel „es komme darauf an“, entsprechende Einzelfalllösungen seien zu finden.
Zum Thema „Rundfunkgebühr – eine (un)zulässige Beihilfe iSd Art. 87 I EGV?“4 äußerte sich Stächele zurückhaltend. Die Situation sei im Moment „befriedet“. Deutschland müsse den mit der Kommission ausgehandelten Kompromiss nun in einem Rundfunkgebührenstaatsvertrag umsetzen. Welche Probleme die Ausgestaltung einer „Gebühr der Zukunft“ mit sich bringe, gelte es abzuwarten.
Die Reform der Fernsehrichtlinie bewertete Stächele positiv. Als eine von den Ländern mitgetragene Entscheidung sei sie alle mal besser als eine Fremdbestimmung des Rundfunks durch das Wirtschaftsrecht. Eine entsprechende Entwicklung für alle audiovisuellen Medien hielt er für grundsätzlich wünschenswert. Allerdings mit der kritischen Bemerkung, vor einer hohen Regulierungsdichte sei in diesem Zusammenhang zu warnen.
Abschließend betonte Stächele, dass der entscheidende Punkt für zukunftsweisende Lösungen nur der ständige Dialog mit den jeweiligen Akteuren selbst sein könne.

„Regionale Gliederung als Baustein europäischer Integration“
Peter Straub, Präsident des Landtags BW, Präsident der Regionalparlamente mit Gesetzgebungsbefugnis (CALRE).

Der derzeitige Präsident der CALRE5 und ehemalige Präsident und Mitglied des Ausschusses der Regionen6 Peter Straub, rückte die Bedeutung der Mitwirkung der Regionen am europäischen Entscheidungsprozess in den Mittelpunkt seines Vortrags. Als Beispiel nannte er die gescheiterte7 Lissabon-Strategie8, aus der die EU die Erkenntnis gewonnen habe, nur mit einer Mitwirkung der Regionen erfolgreich handeln zu können. Tatsache seien außerdem schon heute die zahlreichen Vertretungen der Regionen in Brüssel, die ihre Anliegen direkt, d.h. nicht über den Nationalstaat, bei der Kommission anbringen. Innerhalb des deutschen Verfassungsrechts stehe das Mitwirkungsverfahren nach Art. 23 GG beispielhaft für die Bedeutung der Bundesländer auf Europaebene. Auch der Verfassungsvertrag spreche sich deutlich für eine Stärkung der Regionen aus.9

Da der Aufgabenbereich der Regionen nicht nur die Umsetzung und Ausführung von Europarecht beinhalte, sondern ganz maßgeblich auch aus der „Werbung vor Ort für die EU“ – eine Veranschaulichung von Europapolitik auf regionaler Ebene – bestehe, betonte Straub in diesem Zusammenhang die Bedeutung der Existenz und Vitalität einer europäischen Öffentlichkeit.
Im Rahmen seiner Arbeit im Ausschuss der Regionen sah sich Straub immer wieder mit dem Problem mangelnden Interesses der Öffentlichkeit konfrontiert. So hätte er oft von der Möglichkeit drei Pressemitglieder zu Sitzungen mitzubringen keinen Gebrauch machen können, weil sich nicht ein einziger Interessent fand. Die Neigung der Presse über europäische Themen zu berichten scheitere am ausbleibenden Interesse der Leser. Prof. Schwarze regte daraufhin an, die Debatte demnächst stärker sach- und themenbezogen zu führen. Dem Bürger müsse deutlicher zu verstehen gegeben werden, dass seine eigenen Angelegenheiten betroffen seien, z.B. im Bereich der Daseinsvorsorge.  Außerdem müsse eine klarere Differenzierung der Verantwortlichkeiten stattfinden. Wofür ist Europa verantwortlich? Wofür der Nationalstaat? Eine klare Beantwortung dieser Fragen würde wahrscheinlich große Überraschung bei der Bevölkerung auslösen. Darüber hinaus sei durchaus zu befürchten, Europa könne Schaden davon tragen, „wenn irgendwann herauskomme wofür es tatsächlich verantwortlich war“. Eine bemerkenswerte Umkehrung des häufig erhobenen Vorwurfs, die Nationalstaaten schieben zu gerne die Verantwortung für unangenehme Entscheidungen auf  Europa ab.
Straub führte allerdings auch zahlreiche Beispiele für (gelungene) Versuche der Beteiligung der Bevölkerung am Integrationsprozess an. Die gerade erst stattgefundenen, von der deutschen EU-Ratspräsidentschaft initiierten EU-Projekttage an deutschen Schulen mit dem Ziel einen persönlichen Dialog zwischen  Europapolitikern und Schülern herzustellen, der Europa-Ausschuss im Landtag, Förderung französischer Sprachkenntnisse vor allem in Grenzregionen (da die „Sprache oft die größte Hürde“ darstelle für einen grenzüberschreitenden Kontakt) sowie das Projekt „Vier Motoren für Europa“10.
Straub schloss mit der Einschätzung: „europäische Integration muss auf regionaler Ebene verwirklicht werden“.

 

Table ronde: „Medienordnung zwischen Binnenmarkt und nationaler Gestaltung“
Moderation:  Prof. Dr. Jürgen Schwarze
Teilnehmer: 
Ruth Hieronymi, MdEP, Medienpolitische Sprecherin der EVP-ED Fraktion im Europäischen Parlament.
Prof. Dr. Albrecht Hesse, Stellv. Intendant und Justitiar des Bayrischen Rundfunks.
Clemens Benz, Leiter des Referats Rundfunkpolitik und Medienrecht, Staatsministerium BW.
Thomas Langheinrich, Präsident der Landesanstalt für Kommunikation.

Zum Abschluss der Veranstaltung versammelte sich unter Leitung von Prof. Schwarze ein Vierergrüppchen bestehend aus Europa-, Landes- und Rundfunkvertretern um den table ronde, um über den Streit um die Qualifizierung der deutschen Rundfunkgebühren, die Reform der Fernsehrichtlinie und die Zuteilung von Frequenzen zu diskutieren.

Die Europaparlamentarierin Ruth Hieronymi ergriff ganz im Tonfall einer Parlamentspolitikerin als erste das Wort. Sie wies darauf hin, dass die EU keine Kompetenz für den Bereich Kultur habe, und sie dies auch gutheiße. Eine Kompetenz bestehe nur bei Binnenmarktrelevanz. Eine solche könne aber durch Veränderungen in den letzten Jahren insbesondere durch das Aufkommen des privaten Rundfunks immer häufiger anzunehmen sein.. Es sei entscheidend dies wahrzunehmen und richtig darauf zu reagieren. Eine solche zunehmende Kommerzialisierung der Bereiche Medien und Kultur stelle die Politik vor neue Herausforderungen. Man sei nicht mehr nur mit Kultur- sondern auch mit Wirtschaftsgütern konfrontiert und müsse die Gesetzgebung entsprechend anpassen.
Der Begriff der „Kulturwirtschaft“ lag ihr dabei besonders am Herzen. Ausschlaggebend sei, die Beantwortung der Frage, ob man von Kulturwirtschaft oder von Kulturwirtschaft sprechen wolle. Das heißt die Politik stehe vor der Alternative, soll es für den Bereich der Kultur ein Sonderrecht geben oder soll die Kultur eine Regelung nach Maßgabe des Wirtschaftsrechts erfahren.

Prof. Albrecht Hesse beschränkte sich zunächst auf eine Stellungnahme zu „seinem“ Thema, dem Rundfunk. Konfliktträchtig sei das unterschiedliche Verständnis in Deutschland und Europa über den Begriff und die Aufgaben des Rundfunks. In Deutschland sei der Rundfunk traditionell nicht hilflos der Marktwirtschaft ausgesetzt, sondern werde vom Staat wegen des ihm zugeschriebenen öffentlichen Auftrags unterstützt. Außerdem erfreut er sich einer verfassungsrechtlichen Bestands- und Entwicklungsgarantie und der Staatsfreiheit hinsichtlich der Programmgestaltung. Das Europarecht betrachtet den Rundfunk dagegen eher unter kommerziellen Gesichtspunkten. Eine Förderung kommt nach europarechtlichem Verständnis nur mit einem klar definierten Auftrag in Frage. Ein Kompromiss aus diesen zwei entgegen gesetzten Ansatzpunkten ist der “Drei-Stufen-Test“, innerhalb dessen eine Prüfung des öffentlichen Auftrags, der Auswirkungen auf den Wettbewerb und des finanziellen Aufwands kombiniert mit Stellungnahmen Betroffener und einer Prüfung durch die Rechtsaufsicht nach vorangegangener Veröffentlichung stattfinden soll. Ein neues Problem wird sich mit der Gebührenpflicht von Internet-PCs stellen, da diese keine „Altbeihilfe“11 seien wie die Gebühren für Fernsehen und Radio.

Der Leiter des Referats Rundfunkpolitik und Medienrecht im Staatsministerium Baden-Württemberg Clemens Benz rückte noch einmal das Thema Frequenzverteilung und die Änderung der Fernsehrichtlinie in den Mittelpunkt der Diskussion.
In der Koordinierung und Harmonisierung der Frequenzverteilung durch eine europäische Vergabestelle sah Benz erhebliche Auswirkungen sowie Gestaltungsmöglichkeiten für nationale Rundfunkordnungen. Auch Konsequenzen für die Meinungsvielfalt seien nicht zu unterschätzen. So stellte Benz ähnlich wie Hesse ein Spannungsverhältnis zwischen Art. 5 GG und den Prinzipien des europäischen Binnenmarktes fest. Ein Kompromiss müsse für ihn grundsätzlich zu Gunsten nationaler Länderkompetenzen ausfallen.
Hinsichtlich der Änderung der Fernsehrichtlinie bestehe weiterhin Diskussionsbedarf zu einzelnen Punkten, insbesondere im Bereich des Jugendschutzes. So sehe die Richtlinie beispielsweise bisher keine Möglichkeit einer raschen Sperrung von jugendgefährdenden Internetseiten vor.

Der Präsident der Landesanstalt für Kommunikation Thomas Langheinrich komplettierte die weitgehende Einigkeit der Redner hinsichtlich des Erfordernisses der strikten Beachtung des Subsidiaritätsprinzips. Er kritisierte die Kommission, die den Rundfunk viel zu sehr als Dienstleistung, denn als Daseinsvorsorge betrachte. Vielmehr habe auch der private Rundfunk eine öffentliche Aufgabe bzw. diene sie der Wahrung öffentlicher Interessen. Die Finanzierung über den Markt stehe dem nicht entgegen.

III. Schlussbemerkung

Alles in allem erwies sich das Kolloquium als äußerst interessanter und abwechselungsreicher Nachmittag. Dies war im Wesentlichen auch der Programmgestaltung und der Mischung der Redner zu verdanken. Zudem bestand während der Kaffeepause die Möglichkeit mit anderen Teilnehmern und den Rednern in Kontakt zu treten.

Die Vorträge waren auch für Nicht-Spezialisten gut verständlich. Wünschenswert für zukünftige Veranstaltungen wäre lediglich der Versuch einer stärkeren Einbindung interessierter Studenten. Daher auch der umgekehrte Aufruf an Studenten von dem Angebot entsprechender Veranstaltungen regen Gebrauch zu machen.