Die leitenden Grundsatzfragen zur Entstehung der Charta der Grundrechte der EU

von stud. iur. Henrike Kahl*

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„Das alleinige Abschreiben der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten kann auch von einem Jurastudenten geleistet werden und bedarf nicht der Einsetzung eines Konvents 1.“- Guy Brabaint, frz. Vertreter im Grundrechtekonvent

I. Einleitung

Mit der Charta dokumentiert die Europäische Union (EU) eindrucksvoll, dass sie nicht nur eine Wirtschaftsgemeinschaft, sondern vor allem eine Wertegemeinschaft geworden ist. Diese Entwicklung von vereinzelten Ansätzen eines Grundrechtsschutzes bis zu einer rechtsverbindlichen Charta der Grundrechte der EU war nicht selbstverständlich. Es waren auch andere Modelle vorstellbar gewesen 2. Im Mittelpunkt dieser Überlegungen standen drei Möglichkeiten: Eine Fortsetzung des prätorischen Grundrechtsschutzes, ein Beitritt zur EMRK oder die Schaffung eines eigenen Grundrechtskatalogs.

II. Die Grundrechtsentwicklung in der EU/EG

In den drei Gründungverträgen der Europäischen Gemeinschaft, der Europäischen Atomgemeinschaft und der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl war der Grundrechtsschutz noch nicht geregelt. Der nationale Grundrechtsschutz der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) erschien bei Gründung der Gemeinschaften als ausreichend, zumal die Schaffung einer Wirtschaftsgemeinschaft im Vordergrund stand 3.

1. Rechtsprechung des EuGH und mitgliedstaatlicher Verfassungsgerichte

Mangels Vertragsnormen war die Entwicklung des Grundrechtsschutzes dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) überlassen. Zunächst zeigte sich der Gerichtshof in den Anfangsjahren ablehnend gegenüber Grundrechten. Beginnend mit dem Urteil im Fall Stauder hat der EuGH im Jahr 1969 schließlich einen Wandel vollzogen und den Grundstein für die Entwicklung von Gemeinschaftsgrundrechten gelegt 4. Nach dieser Entscheidung zählen die Grundrechte zu den „allgemeinen Grundsätzen der Gemeinschaftsrechtsordnung, deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat 5“. Fortgeführt wurde diese Rechtsprechung 1970 in der Rechtssache Internationale Handelsgesellschaft. In dieser Folgeentscheidung zog der EuGH erstmals die „gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten“ als Grundlage der Grundrechtsprüfung heran 6.

Diese Entwicklung wurde weiterhin befördert durch die von dem italienischen Corte Costituzionale und dem deutschen Bundesverfassungsgericht (BVerfG) geäußerten Kritik am unzureichenden gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsstandard 7.

Das BVerfG hatte bereits 1974 in seiner Solange I-Entscheidung betont, sekundäres Gemeinschaftsrecht am Maßstab der nationalen Grundrechte zu prüfen, „solange der Integrationsprozess der Gemeinschaft nicht so weit fortgeschritten ist, dass das Gemeinschaftsrecht auch einen von einem Parlament beschlossenen und in Geltung stehenden formulierten Katalog von Grundrechten enthält, der dem Grundrechtskatalog des Grundgesetzes adäquat ist 8“. Angesichts des vom EuGH in seiner Rechtsprechung entwickelten prätorischen Grundrechtsschutzes konstatierte das BVerfG dann 1986 in seinem Solange II-Beschluss: „Solange die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Gemeinschaften einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleisten [, …] wird das Bundesverfassungsgericht seine Gerichtsbarkeit über die Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht [, …] nicht mehr ausüben 9“.

2. Bestrebungen nach einem kodifizierten Grundrechtskatalog für die EU

Auch auf Ebene der Gemeinschaftsorgane wurden kontinuierlich Versuche unternommen, die Schaffung eines geschriebenen Grundrechtskatalogs voranzutreiben. Bereits 1977 verabschiedete das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission eine sogenannte Gemeinsame Erklärung, in der sie die vorrangige Bedeutung der Achtung der Grundrechte unterstrichen, wie sie insbesondere aus den Verfassungen der Mitgliedstaaten und aus der EMRK hervorgehen 10. Dieser Gemeinsamen Erklärung folgten eine Vielzahl weiterer Deklarationen und Resolutionen. Mit dem Vertrag von Maastricht vom 7. Februar 1992 wurde die Grundrechtsbindung erstmals ausdrücklich im EU-Vertrag verankert (vgl. Art. F Abs. 2 EUV, jetzt Art. 6 Abs. 2 EUV). Mit dem Vertrag von Amsterdam vom 2. Oktober 1997 wurde ein weitgehender Standard des Grundrechtsschutzes erreicht, da über Art. 42 lit. d EUV eine rechtliche Durchsetzbarkeit des Grundrechtsschutzes gewährleistet wird 11.

Zwar existierten nun geschriebene Grundrechtsgarantien, dennoch wurde der Zustand als unbefriedigend empfunden, da es weiterhin an einem geschriebenen Grundrechtskatalog mangelte.

III. Der Entstehungsprozess der Charta der Grundrechte der EU

Als die Regierung der Bundesrepublik Deutschland im ersten Halbjahr 1999 den Vorsitz im Europäischen Rat innehatte, brachte sie das Vorhaben, eine verbindliche Charta der Grundrechte für die Europäische Union zu schaffen, erneut auf den Weg 12.

Die für den Entstehungsprozess der Charta grundlegenden Beschlüsse wurden im Rahmen der Tagungen des Europäischen Rates in Köln und im finnischen Tampere im Jahr 1999 gefasst.
Die Vorgaben des Europäischen Rates ergeben sich aus den Schlussfolgerungen der Tagung in Köln. Der Europäische Rat äußerte sich in seinem Beschluss vom 4. Juni 1999 zu den mit der Erarbeitung einer Charta der Grundrechte verfolgten Zwecke und Ziele wie folgt: „Die Wahrung der Grundrechte ist ein Gründungsprinzip der Europäischen Union und unerlässliche Voraussetzung für ihre Legitimität. Die Verpflichtung der Union zur Achtung der Grundrechte hat der Europäische Gerichtshof in seiner Rechtsprechung bestätigt und ausgeformt. Im gegenwärtigen Entwicklungsstand der Union ist es erforderlich, eine Charta dieser Rechte zu erstellen, um die überragende Bedeutung der Grundrechte und ihre Tragweite für die Unionsbürger sichtbar zu verankern 13.“ Der oft ambivalente Charakter europäischer Verfassungsentwicklung spiegelt sich auch in den Zielen der Charta der Grundrechte wider: Systematisierung des Grundrechtsschutzes, Legitimierung der Unionsgewalt, Integration der Unionsbürger und Rechtsverbindlichkeit.

1. Das Konventsverfahren

Das Gremium, das eigens für die Erarbeitung einer Grundrechtecharta konstituiert wurde und sich selbst zur Unterstreichung der Bedeutung seines Auftrags den Namen „Konvent“ gab, war neu in der Geschichte der europäischen Integration 14. Zum ersten Mal in der Geschichte der europäischen Integration wurde ein Text, der einmal zu den Rechtsgrundlagen der Union gehören und ihr Wertefundament bilden soll, nicht von Regierungsvertretern in nichtöffentlichen Verhandlungen formuliert 15.

a) Die Zusammensetzung des Konvents

Der Europäische Rat von Tampere entschied über die verfahrensrechtlichen Vorgaben für die Erarbeitung der Charta und schuf einen sogenannten Grundrechtekonvent, der insgesamt 62 Mitglieder umfasste. Er bestand aus 15 Vertretern der Nationalen Regierungen, 16 Abgeordneten des Europäischen Parlaments, 30 nationalen Parlamentariern und einem Vertreter der Kommission 16.

Dabei ist auffällig, dass fast drei Viertel des Gremiums mit Parlamentariern besetzt war und somit eine starke demokratische Komponente gewährleistet wurde. Durch diese repräsentative Zusammensetzung mit vielen Persönlichkeiten, denen Transparenz und öffentliche Diskussion selbstverständlich sind, begegnete der Europäische Rat der Hauptkritik an den üblichen Verhandlungen auf Regierungskonferenzen 17.

Bereits in der ersten Sitzung am 17. Dezember 1999 wählte das Gremium den früheren deutschen Bundespräsidenten und ehemaligen Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts Roman Herzog zum permanenten Vorsitzenden 18. Ihm war ein Präsidium zur Seite gestellt, in das jede der drei großen Gruppierungen des Konvents je ein Mitglied gewählt hatten 19.

Insgesamt war die Zusammensetzung des Konvents bezüglich Mitgliederzahl und zahlenmäßiger Verteilung an die verschiedenen Institutionen sehr ausgeglichen. Die Verhandlungsführung des Vorsitzenden Herzogs hat nach Ansicht vieler Konventsmitglieder entscheidend zum Erfolg des Projekts beigetragen.

Des Weiteren wurde es verschiedenen Institutionen außerhalb der Mitgliedschaft im Konvent gestattet, als Beobachter oder anzuhörende Institutionen in unterschiedlichem Maße Einfluss auf die Ausarbeitung der Charta zu nehmen. Als Beobachter mit Rederecht wurden zwei Vertreter des EuGH sowie zwei Vertreter des Europarates, darunter ein Richter des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR), zugelassen. Dem angemessenen Gedankenaustausch mit den Beitrittsländern trug der Konvent in einer ganztägigen Anhörung im Plenum während seiner Tagung am 19. Juni 2000 Rechnung. 20 Außerdem führte er bereits am 27. April 2000 eine formelle Anhörung durch, in der 66 Nichtregierungsorganisationen in jeweils fünf Minuten Redezeit vor dem Konvent ihre wichtigsten Anregungen zum Entwurf einer Charta darlegen konnten 21.

b) Das Arbeitsverfahren des Konvents

Das Arbeitsverfahren des Konvents war geprägt vom Konsensprinzip. Es ermöglichte einen offenen Dialog der Mitglieder trotz anfänglich größter Meinungsunterschiede und führte letztlich zu einem gemeinsamen Textvorschlag.

Innerhalb des Konvents gab es verschiedene meinungsbildende Faktoren, die das effiziente Verfahren zur Entstehung der Charta der Grundrechte maßgeblich beeinflusst haben. Das Präsidium bildete zugleich den Redaktionsausschuss, dem die Ausformulierung der Texte oblag und bei der Ausarbeitung der Charta eine zentrale Rolle einnahm 22. Ihm kam bei der Einschätzung, ob einzelne im Konvent diskutierte Vorschläge zur Formulierung der Grundrechte konsensfähig sind, ein weiter Beurteilungsspielraum zu 23. Welche dieser Vorschläge das Präsidium in die neuen Artikelentwürfe aufnahm oder wieder aus dem Entwurf herausstrich, wurde im Konvent teilweise als zu wenig transparent kritisiert 24.
Bei der Vorbereitung der Sitzungen und der Abfassung der Textentwürfe wurde das Präsidium bzw. der Redaktionsausschuss administrativ durch das Konventssekretariat unterstützt, dessen organisatorische Leitung einem Beamten des Rats übertragen war 25. Die Sekretariatsgeschäfte umfassten neben der Anfertigung der Artikelvorentwürfe auch die fachliche Beratung des Konvents zu grundlegenden Aspekten der Charta 26. Während der Verhandlungen entstand jedoch vielmehr der Eindruck, dass dem Sekretariat zumindest derselbe Einfluss auf die Erarbeitung der Charta der Grundrechte zukam wie dem Redaktionsausschuss 27.

Daneben hatte der Europäische Rat unter der Vorgabe „Transparenz der Beratungen“ angestrebt, dass die Sitzungen und die während der Erarbeitungen der Charta entstandenen Dokumente der europäischen Öffentlichkeit zugänglich sein sollten 28.

Tatsächlich wurde die Öffnung des Verfahrens für Anregungen seitens der Zivilgesellschaft durch die Öffentlichkeit sämtlicher Sitzungen des Konvents ermöglicht, nur die einflussreichen Diskussionen im Präsidium waren hiervon ausgenommen 29. Der Bürger konnte sich auch auf der eigenen Internetseite des Konvents über Zeitplan und Inhalt der Konventssitzungen informieren und sämtliche Beratungsdokumente des Konvents, die nach dem Beschluss des Europäischen Rates von Tampere der Öffentlichkeit zugänglich sein sollten, in allen elf Amtssprachen abrufen 30.

Im Vergleich zum Verfahren auf Regierungskonferenzen stellten die mit dem Konventsverfahren für die Bürgergesellschaft geschaffenen Möglichkeiten, sich über den Verlauf der Beratungen eines grundlegenden Rechtstextes der Europäischen Union zu informieren und eigene Vorschläge dazu abzugeben, eine bis dahin nicht gekannte Transparenz her 31. Letztlich dürfte der tatsächliche Einfluss der Zivilgesellschaft auf den Entwurfstext im Verhältnis zu dem von ihr geleisteten Arbeitseinsatz in dem engen Zeitrahmen eher gering gewesen sein 32. Entscheidend ist jedoch, dass mit dem Konventsverfahren erstmals überhaupt versucht wurde, die europäische Bürgergesellschaft in größerem Umfang gezielt in den Prozess der europäischen Integration einzubinden 33.

2. Die inhaltliche Arbeit des Konvents

Nur zwei Monate nach dem Gipfel von Tampere am 17. Dezember 1999 konstituierte sich der Konvent in Brüssel. Bis zum 2. Oktober 2000 tagte das Gremium insgesamt achtzehn Mal in ein- bis dreitägigen Sitzungsperioden. Mit über 1500 Stellungnahmen und Anträgen aus den Reihen des Konvents, mit der Anhörung von 67 gesellschaftlichen Gruppen und Verbänden und mit über 300 Eingaben aus der juristischen Fachwelt hatte der Konvent ein großes Arbeitspensum zu leisten, welches im Folgenden anhand der größten Konfliktlinien näher beschrieben werden soll 34.

a) Zur Struktur der Charta

Die Charta umfasst neben einer Präambel zu den Grundlagen und Zielen der Charta sieben Kapitel mit insgesamt 54 Artikeln zu den Bereichen Würde des Menschen, Freiheiten, Gleichheit, Solidarität, Bürgerrechte, Justizielle Rechte sowie Allgemeine Bestimmungen. Mittels dieser vom Präsidium des Konvents vorgeschlagenen Kapiteleinteilung ordnet die Charta ihre grundrechtlichen Gewährleistungen verschiedenen Themenbereichen zu und wird so für die Bürger leichter überschaubar und verständlich 35.

Ein ursprünglich durch den britischen Vertreter Lord Goldsmith ins Gespräch gebrachter Gliederungsvorschlag für die Charta sah ein Dokument bestehend aus zwei Teilen vor, wobei „Teil A“ die einzelnen Grundrechte wiedergeben sollte und „Teil B“ allgemeine organisatorische Regelungen und allgemeine Bestimmungen enthalten sollte 36. Der erste Teil würde jeden Bürger erkennen lassen, welche Rechte ihm durch die Charta garantiert werden, während der zweite Teil Einschränkungen und Anwendungsvoraussetzungen für die Rechte aus Teil A herausstellen sollte. Dieses Konzept wurde von vielen Mitgliedern des Konvents aufgrund mangelnder Durchführbarkeit für den Fall einer Rechtsverbindlichkeit der Charta abgelehnt 37. Später schlug der französische Vertreter Braibant vor, einen Teil B in die Charta aufzunehmen, der die Rechtsprechung des EGMR und des EuGH zur Geltung bringen würde 38. Der vorgestellte endgültige Gliederungsentwurf spiegelte diese Ansätze nicht wieder, sondern bevorzugt eine Einteilung in Kapitel.

b) Die Präambel

Dagegen war sich der Konvent zwar von Anfang an darin einig, der Charta eine Präambel voranzustellen, aber es bestand Uneinigkeit über die Ausgestaltung der Präambel in Detailfragen 39.

Dabei entfaltete sich eine größere Kontroverse um die Konkretisierung der gemeinsamen europäischen Wertebasis durch eine Bezugnahme auf Gott 40. Aber nicht nur die christliche Tradition sollte sich in der Präambel wiederfinden, sondern auch die jüdische Tradition in Europa sollte repräsentiert werden 41. Vor allem zwischen der konservativ-christlichen deutschen Seite, vertreten durch Roman Herzog und Ingo Friedrich und der säkular-laizistischen Seite Frankreichs, vertreten durch Lionel Jospin und Jacques Chirac, war diese Frage heftig umstritten.

Die Einigung des Konvents gelang durch die sprachliche Bearbeitung der fraglichen Formulierung. Während sich im Konvent die englische Formulierung „spiritual and moral heritage“ durchsetzte oder in der französischen Fassung „patrimoine spirituel et moral“ und damit der eindeutige religiöse Bezug in der nicht-deutschen Sprachwahl fehlte, wurde die offizielle Übersetzung ins Deutsche mit „geistig-religiös“ vorgenommen und damit dem deutschen Drang nach einer religiösen Formulierung nachgegeben 42.

c) Moderne, wirtschaftliche und soziale Grundrechte

Ein Überblick über den Inhalt der Charta zeigt, dass diese die klassischen bürgerlichen und politischen Rechte mit wirtschaftlichen und sozialen Rechten in einem Dokument zusammenführt. Sie bekennt sich dadurch zum Prinzip der Unteilbarkeit der Grundrechte 43. Die gemeinsame Kodifizierung dieser Grundrechte ist aber nicht neu, sondern geschah bereits in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1948.

Bei der Ausarbeitung der Charta der Grundrechte wurde die Gewährleistung sozialer Grundrechte dann zu einem der umstrittensten Punkte. Grundsätzlich waren drei Positionen erkennbar: Erstens gab es Anhänger der These, dass soziale Grundrechte keinesfalls in einen Grundrechtskatalog gehören 44, zweitens gab es die extreme Gegenposition, die einklagbare soziale Rechte forderte 45, und drittens gab es Mitglieder des Konvents, die zwar soziale Rechte in die Charta aufnehmen, diese in erster Linie als nicht einklagbare Grundsätze formulieren wollten und nur wenige Rechte einklagbar ausgestalten wollten 46.

Für die Kompromisslösung konstituierend und berühmt geworden ist das Drei-Säulen-Modell des Vertreters des deutschen Bundestages im Konvent Jürgen Meyer 47. Im Einklang mit diesem Modell wurde der Grundsatz der Solidarität an drei Stellen in der Charta niedergelegt: In die Präambel wurde der Grundsatz der „Solidarität“ aufgenommen, soziale Rechte und Grundsätze mit unstreitigem Inhalt fanden insbesondere im Kapitel „Solidarität“ ihren Platz, und es wurde in Art. 53 der Charta eine Querschnittsklausel verankert, die bei der Auslegung der Rechte der Charta die bestehenden internationalen und europäischen Regelungen berücksichtigt.

d) Kodifizierung von Grundrechten neben Grundfreiheiten und Prinzipien

In der Charta sind nicht nur Grundrechte im engeren Sinne kodifiziert. Sie enthält in Art. 35 S. 2, 37 und 38 der Charta auch objektiv-rechtliche Prinzipien. Während die Aufnahme von Grundfreiheiten in die Charta wegen deren grundrechtsähnlichen Charakter trotz fehlender ausdrücklicher Erwähnung im Mandat des Konvents noch vertretbar erscheint, war die Aufnahme objektiv-rechtlicher Unionszielbestimmungen nicht vom Mandat des Konvents gedeckt 48. Deren Integration war jedoch ein Anliegen zahlreicher Vertreter der Zivilgesellschaft, dem nach längerer Diskussion schließlich nachgegeben wurde. 49 Die bloße Aufnahme objektiv-rechtlicher Prinzipien führt indes aber nicht dazu, dass diese dem Einzelnen subjektive Grundrechte gewähren 50.

e) Der Anwendungsbereich

Die Vorgaben des Europäischen Rates für den Konvent sahen ausdrücklich vor, dass jeder Kompetenzgewinn der Europäischen Union vermieden werden sollte. Die Charta sollte sich im Rahmen der bereits existierenden Kompetenzordnung der Europäischen Union bewegen und nicht die bestehende Hoheitsgewalt ausdehnen 51. Das Ergebnis dieser Vorgaben ist Art. 51 der Charta, der den Kreis der Grundrechtsverpflichteten regelt.

Die Charta verpflichtet die Organe und Einrichtungen der Europäischen Union unter Gewährleistung des Subsidiaritätsprinzips. Der Konvent hat die Formulierungen, in denen die Charta auch die Mitgliedstaaten verpflichtet, im Verlauf seiner Debatten mehrmals modifiziert. Der erste Artikelentwurf sah zunächst eine Bindung der Mitgliedstaaten „nur bei der Umsetzung oder Anwendung des Unionsrechts“ vor und zeigte eine restriktive Tendenz 52. In einem weiteren Entwurf orientierte sich der Konvent mit der Formulierung, dass die Charta auf die Mitgliedstaaten „ausschließlich im Geltungsbereich des Rechts der Union“ Anwendung findet, stärker an der diesbezüglichen Rechtsprechung des EuGH und weitete damit die Geltung der europäischen Grundrechte für die Mitgliedstaaten erheblich aus 53. Diese überraschende Ausdehnung stieß auf Widerstand bei den Konventsmitgliedern. Daher legte sich der Konvent im ersten Gesamtentwurf der Charta auf die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Charta-Rechte „ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union“ zu achten, fest 54.

Darüber hinaus entschied sich der Konvent, einen vollständigen Katalog von Grundrechten zu erstellen, in dem einzelne grundrechtliche Gewährleistungen Bereiche betreffen, in denen der Europäischen Union und der Gemeinschaft keine Regelungskompetenzen zusteht 55. Um denjenigen entgegenzukommen, die durch die Charta eine Kompetenzausweitung der Union befürchteten, wird in Art. 51 Abs. 2 der Charta festgestellt, dass die Charta keine neuen Zuständigkeiten und Aufgaben für die Union begründet.

f) Frage zur Rechtsverbindlichkeit

Ein weiteres sehr umstrittenes Thema befasste sich mit der Frage nach der Rechtsverbindlichkeit der Charta der Grundrechte.

Das Mandat des Europäischen Rates von Köln sah vor, dass die vom Konvent zu erarbeitende Charta der Grundrechte zunächst nur feierlich proklamiert und sodann geprüft wird, ob sie durch eine Aufnahme in die Verträge rechtsverbindlich werden soll. Dennoch hielt sich der Konvent bei der Erarbeitung der Charta an den von seinem Vorsitzenden Roman Herzog in der ersten Konventssitzung unterbreiteten Vorschlag, die Charta so zu formulieren, als ob der Konvent einen rechtsverbindlichen Grundrechtekatalog vorzulegen hätten, der sogenannte Als-Ob-Ansatz 56.

g) Verhältnis zur EMRK

Im Mittelpunkt nahezu aller Debatten des Grundrechtekonvents über die Querschnittsbestimmungen stand das heikle Verhältnis der Charta zur EMRK. Allgemein strebte man eine größtmögliche Kohärenz an, um den einheitlichen Menschenrechtsschutz in ganz Europa nicht zu gefährden. Es ergab sich frühzeitig ein breiter Grundkonsens im Konvent dahingehend, dass eine Anlehnung der Charta an die EMRK als Mindeststandard des künftigen gemeinschaftlichen Grundrechtsschutzes, gleichzeitig aber die Wahrung der Autonomie der Charta wünschenswert ist 57. Letztlich setzten sich die Anhänger einer engen Anlehnung an die EMRK durch und erreichten über Art. 52 Abs. 3 S. 1 deren Inkorporierung in die Charta, abgesichert durch Auflistungen der betroffenen Rechte in den beigegebenen Erläuterungen 58.

3. Die Erläuterungen zum Entwurf der Charta

Das Präsidium des Konvents legte zum endgültigen Textentwurf der Charta in eigener Verantwortung formulierte Erläuterungen vor 59. Diese Erläuterungen sind nicht Teil der Charta, was bereits durch die getrennte Abfassung von Charta und Erläuterungen in zwei Dokumenten deutlich wird. Sie geben in der Art einer Kommentierung zu jedem Artikel der Charta die Rechtstexte bzw. die Rechtsprechung an, die als Grundlagen für die Abfassung der Artikel dienten, und stellen die Bedeutung einzelner Formulierungen und die Tragweite der jeweiligen Regelungen klar 60.

Allerdings sind die Erläuterungen in ihren Rechtswirkungen vom Entwurf der Charta der Grundrechte selbst zu trennen: Sie wurden nicht wie die Charta feierlich proklamiert und sollten auch später nicht dem Primärrecht hinzugefügt werden. 61 Den damit weder amtlichen noch rechtsverbindlichen Erläuterungen wird dennoch fast einhellig Bedeutung bei der Auslegung der Charta beigemessen 62. Nach dem Vermerk des Präsidiums zu den von ihm vorgelegten Erläuterungen haben diese „keine Rechtswirkung, sondern dienen lediglich dazu, die Bestimmungen der Charta zu verdeutlichen“ 63.

Im Verfassungskonvent wurde dann die Aufwertung der Erläuterungen zur Bedingung für die Aufnahme der Charta in die Verfassung gemacht. Danach kommt den Erläuterungen die Funktion einer verbindlichen Auslegungshilfe zu, obwohl sie weder vom Grundrechtekonvent noch vom darauffolgenden Verfassungskonvent je angenommen oder auch nur beraten worden waren 64.

IV. Der rechtliche Status der Charta der Grundrechte der EU

Am 7. Dezember 2000 wurde der Entwurf der Charta der Grundrechte auf dem Gipfel von Nizza vom Europäischen Rat unterzeichnet und durch die Präsidenten des Parlaments, des Rates und der Kommission feierlich verkündet 65. Der vom Konvent vorgelegte endgültige Textentwurf vom 2. Oktober 2000 wurde dabei unverändert übernommen 66. Die feierliche Proklamation kann als interinstitutionelle Erklärung der handelnden Organe qualifiziert werden, die eine Selbstbindung der entsprechenden Institutionen bewirkt 67. Primärrechtliche Verbindlichkeit erlangte die Charta dadurch nicht, denn dazu bedürfte es einer Vertragsänderung nach Art. 48 EUV. Sie stellt auch keinen verbindlichen Sekundärrechtsakt dar, denn für einen solchen mangelt es den betreffenden Organen bereits an der entsprechenden Kompetenz.

1. Behandlung der Charta durch Generalanwälte, EuG, EuGH und EGMR sowie nationale Gerichte

Dieser Zustand führte jedoch nicht zu ihrer vollständigen Bedeutungslosigkeit. So haben die Generalanwälte bereits sehr frühzeitig begonnen, die Charta der Grundrechte argumentativ heranzuziehen 68. Der EuGH selbst ging in seinen Urteilen aus der Anfangszeit nach der Proklamation der Charta zunächst nicht auf diese ein, auch wenn sich die Generalanwälte in deren vorausgegangenen Schlussanträgen auf die Charta bezogen hatten 69. Dies legt die Vermutung nahe, dass der Gerichtshof dem Inkrafttreten lange Zeit nicht vorgreifen wollte. In einem Verfahren vor dem Europäischen Gericht erster Instanz (EuG) verneinte dieses ebenfalls die Relevanz der Charta mit dem Argument, dass diese „erst am 7. Dezember 2000 vom Europäischen Parlament, vom Rat und der Kommission proklamiert wurde“ und deswegen „für die Würdigung des Falles keine Bedeutung habe“, da die streitgegenständliche Maßnahme vorher ergangen war 70. In weiteren Rechtssachen erkannte dann auch das EuG die Bedeutung der Charta an und mittlerweile hat sich das Gericht schon in zahlreichen Fällen auf die Charta rekurriert. Interessanterweise hat auch der EGMR mit dem unterschiedlichen Wortlaut von Artikeln aus der EMRK und der Charta der Grundrechte argumentiert 71. Darüber hinaus nehmen inzwischen auch das BVerfG sowie andere mitgliedstaatliche Gerichte in ihrer Judikatur ausdrücklich Bezug auf die Charta 72.

2. Aufnahme in den Europäischen Verfassungsvertrag

Die erfolgreiche Erstellung der Grundrechtecharta durch den Konvent und dessen feierliche Proklamation in Nizza hat auch den Prozess der Konstitutionalisierung in der Europäischen Union vorangetrieben.

Mit der Erklärung des Europäischen Rates von Laeken zur Zukunft der Europäischen Union vom 14./15. Dezember 2001 wurde ein neuer Konvent mit der Erarbeitung einer Europäischen Verfassung betraut 73. Dieser sogenannte Verfassungskonvent, der am 13. Februar 2002 seine Arbeit aufnahm, legte dem Europäischen Rat bereits am 18. Juli 2003 in Rom den Entwurf eines Vertrags über eine Verfassung für Europa vor. 74 Der Grundrechtskatalog bildete Teil II der Europäischen Verfassung, der mit Inkrafttreten der Verfassung verbindliches Primärrecht geworden wäre 75.

Zwar wurde der Verfassungsvertrag von einer Mehrheit der EU-Mitgliedstaaten ratifiziert, aber letztlich ist er nach den ablehnenden Referenden über seine Annahme in Frankreich am 29. Mai 2005 und in den Niederlanden am 1. Juni 2005 nicht in Kraft getreten. Als wesentliche Gründe für das Scheitern wurde zum einen die mangelnde Transparenz des Verfassungsprozesses genannt, zum anderen waren die Referenden als Vehikel zur Abstimmung über innenpolitische Fragen, aber auch über europapolitische Pläne im Hinblick auf die Aufnahme weiterer Mitgliedstaaten genutzt worden 76.

3. Der Vertrag von Lissabon

In der Berliner Erklärung vom 25. März 2007 anlässlich des 50. Jahrestages der Unterzeichnung der Römischen Verträge wurde der Wille bekundet, die Union „auf eine erneuerte Grundlage zu stellen“ 77. An den fehlenden Begriffen „Verfassung“ bzw. „Verfassungsvertrag“ in diesem Text wurde deutlich, dass die Reform durch eine Änderung der bestehenden Verträge stattfinden würde. Das Europäische Parlament, der Rat und die Kommissionen proklamierten am 12. Dezember 2007 in Straßburg feierlich die angepasste Fassung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union 78. Anders als nach dem Konzept des Verfassungsvertrags wurde die Grundrechtecharta nicht unmittelbar in den Vertragstext des Vertrags von Lissabon eingefügt, sondern sie wurde durch einen Verweis in Art. 6 Abs. 1 EUV inkorporiert. Am 13. Dezember 2007 wurde der Vertrag von Lissabon schließlich von den Staats- und Regierungschefs der 27 Mitgliedstaaten unterzeichnet 79.

Dem Reformvertrag sind zahlreiche Protokolle angefügt und eines davon behandelt die Vorbehalte Großbritanniens und Polens gegen eine rechtsverbindliche Charta der Grundrechte (Zusatzprotokoll Nr. 30) 80. Auf dem EU-Gipfel in Brüssel am 29. Oktober 2009 wurde auch für Tschechien eine Ausnahme von der Charta anerkannt. Die Auswirkungen dieser Vorbehalte dürften jedoch nicht so weitreichend sein, dass die Charta der Grundrechte in diesen Staaten nicht justiziabel ist 81.

Nachdem bereits zwei Drittel der 27 Mitgliedstaaten den Reformvertrag ratifiziert hatten, haben die Iren ihn in einem ersten Referendum am 12. Juni 2008 abgelehnt. Als der irischen Regierung aber verschiedene politische Zugeständnisse gemacht worden sind, stimmte die irische Bevölkerung in ihrem zweiten Referendum am 3. Oktober 2009 für den Vertrag von Lissabon. Als zentrales Zugeständnis an Irland wurde auf die Verkleinerung der Europäischen Kommission verzichtet, damit auch weiterhin jeder Mitgliedstaat mit einem Kommissar vertreten sein kann 82. Mit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon wurde die Charta der Grundrechte der Europäischen Union schließlich rechtsverbindlich.

V. Fazit

Die Untersuchung der Entstehung der Charta der Grundrechte der EU zeigt die Notwendigkeit eines Grundrechtskataloges für die Europäische Union deutlich auf. Der Grundrechtsschutz auf europäischer Ebene war vor der Charta nicht einheitlich geregelt. Die Entscheidung für einen geschriebenen Grundrechtskatalog trug dann maßgeblich zur Förderung der europäischen Integration bei. Die Wirtschaftsgemeinschaft entwickelte sich zu einer Wertegemeinschaft.

Die Ausarbeitung der Charta im Konvent zeigt zwar erste Kritikpunkte der Entstehungsgeschichte der Charta auf, insbesondere Probleme mit der Einflussnahme von allen Seiten. Dennoch entstand sie auf einem Feld weitläufiger Meinungen und Forderungen, die keinesfalls in ihrer Gesamtheit erfüllt werden konnten, auch wenn der Zeitrahmen unnötig eng gefasst war für ein Werk, welches für lange Zeit die europäische Grundrechtsarchitektur prägen soll. Durch die verschiedenen Konfliktlinien bei der Ausarbeitung der Charta werden außerdem die sich stellenden Grundsatzfragen deutlich, die den Prozess bezüglich einer heranwachsenden Wertegemeinschaft in Europa begleiten.

Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon hat die Charta nun Rechtsverbindlichkeit erlangt und das vorerst letzte Entwicklungsstadium erreicht. Allerdings steht die Entwicklung allgemeiner Grundrechtslehren im System der Charta noch am Anfang und die Judikatur existiert weiterhin nur in begrenztem Umfang. Auch das Verhältnis bzw. ein Beitritt zur EMRK muss noch abschließend geklärt werden. Insoweit ist anzumerken, dass die tatsächliche Effektivität der Charta in besonderem Maße ein Problem des Anwendungsbereichs ist. Der Umsetzung in der Judikatur, Rechtsprechung und Rechtsanwendung kommt daher weiterhin eine wesentliche Rolle und Bedeutung zu, so dass sich der Entwicklungsprozess in gewissem Maße fortsetzt.

* Die Autorin ist Studentin der Rechtswissenschaft im achten Semester an der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg und befindet sich zurzeit in der Examensvorbereitung. Dieser Artikel beruht auf einer im August 2013 erstellten Seminararbeit zu dem Thema „Universalität und Vielfalt des Grund- und Menschenrechtsschutzes“.


Fußnoten:

  1. Die Autorin ist Studentin der Rechtswissenschaft im achten Semester an der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg und befindet sich zurzeit in der Examensvorbereitung. Dieser Artikel beruht auf einer im August 2013 erstellten Seminararbeit zu dem Thema „Universalität und Vielfalt des Grund- und Menschenrechtsschutzes“.
    Bericht zur Konventssitzung vom 05./06.06.2000, in: Deutscher Bundestag, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union 2001, S. 280.
  2. Schmuck Intergration 2000, S. 49; Calliess EuZW 2004, S. 262.
  3. Streinz, Bundesverfassungsgerichtlicher Grundrechtsschutz und Europäisches Gemeinschaftsrecht 1989, S. 43; Kober, Der Grundrechtsschutz in der Europäischen Union 2009, S. 23.
  4. Vgl. Streinz, Bundesverfassungsgerichtlicher Grundrechtsschutz und Europäisches Gemeinschaftsrecht 1989, S. 53 ff.; Chwolik-Lanfermann, Grundrechtsschutz in der Europäischen Union 1994, S. 49 ff.; Walter, in: Ehlers, Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten 2005, § 1 Rn. 21 ff.; Kingreen JuS 2000, S. 857 f.
  5. EuGH, Rs. 29/69, Stauder, Slg. 1969, 419, Leitsatz 2.
  6. EuGH, Rs. 11/70, Internationale Handelsgemeinschaft, Slg. 1970, 1125, Leitsatz 2.
  7. Corte Constitutionale, Urt. v. 18.12.1973, wiedergegeben in EuR 1974, 255 ff.; sowie BVerfGE 37, 271 ff.; Kingreen JuS 2000, S. 857.
  8. BVerfGE 37, 271 (285).
  9. BVerfGE 73, 339 ff. (340), Leitsatz 2.
  10. ABl. EG 1977, Nr. C 103, S. 1.
  11. So auch Knecht, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union 2005, S. 41.
  12. ABl. EG 1999, Nr. C 54, S. 93; Engels Eurokolleg 45 (2001), S. 6.
  13. Anhang IV zu den Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates (Köln), Bull. EU 1999/6, S. 39.
  14. Voggenhuber, in: Kaufmann, Grundrechtecharta der Europäischen Union – Mitglieder und Beobachter des Konvents berichten 2001, S. 112.
  15. Voggenhuber, in: Kaufmann, Grundrechtecharta der Europäischen Union – Mitglieder und Beobachter des Konvents berichten 2001, S. 111; Pache, EuR 2001, S. 484.
  16. Engels Eurokolleg 45 (2001), S. 7 f.; Kober, Der Grundrechtsschutz in der Europäischen Union 2009, S. 31.
  17. Mombaur DÖV 2001, S. 595 f.; Hilf Sonderbeilage zu NJW 2000, S. 5; von Arnim, Der Standort der EU-Grundrechtecharta in der Grundrechtsarchitektur Europas 2006, S. 105.
  18. CHARTE 4105/00; Bull. EU 1999/12, S. 43.
  19. Dazu Alber/Widmaier EuGRZ 2000, S. 497; Meyer/Engels, in: Deutscher Bundestag, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union 2001, S. 13.
  20. Dok. SN 3160/00, S. 1; von Arnim, Der Standort der EU-Grundrechtecharta in der Grundrechtsarchitektur Europas 2006, S. 108.
  21. CHARTE 4358/00 Contrib 222.
  22. Alber/Widmaier EuGRZ 2000, S. 497 f.; Barriga, Entstehung der Charta der Grundrechte, S. 28 f; Anlage zu den Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates (Tampere), Bull. EU 1999/10, S. 16.
  23. Goldsmith CMLRev 38 (2001), S. 1208; de Búrca ELRev 26 (2001), S. 138; von Arnim, Der Standort der EU-Grundrechtecharta in der Grundrechtsarchitektur Europas 2006, S. 112; Knecht, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union 2005, S. 87 f.
  24. Voggenhuber, in: Kaufmann, Grundrechtecharta der Europäischen Union – Mitglieder und Beobachter des Konvents berichten 2001, S. 113; Barriga, Entstehung der Charta der Grundrechte, S. 33.
  25. Jean-Paul Jacquè (Leiter des Generalsekretariats); Alber/Widmaier EuGRZ 2000, 498; Anlage zu den Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates (Tampere), Bull. EU 1999/10, S. 15.
  26. CHARTE 4111/00 Body 3, S. 1-7.
  27. Vgl. de Búrca, ELRev 26 (2001), S. 134 ff.; Barriga, Entstehung der Charta der Grundrechte, S. 27 f.
  28. Meyer/Engels, in: Deutscher Bundestag, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union 2001, S. 12; Knecht, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union 2005, S. 94 ff.; Mombaur DÖV 2001, S. 595 f.; Alber/Widmaier EuGRZ 2000, S. 497 f.
  29. Anlage zu den Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates (Tampere), Bull. EU 1999/10, S. 16; krit. Neisser zitiert bei Szczekalla DVBl 2001, S. 346; Schmitz JZ 2001, S. 834.
  30. Website des Rates: www.consilium.eu.int; Anlage zu den Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates (Tampere), Bull. EU 1999/10, S. 16.
  31. Hilf Sonderbeilage zu NJW 2000, S. 5; Pache EuR 2001, S. 484; Meyer/Engels, in: Deutscher Bundestag, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union 2001, S. 13.
  32. Vgl. de Búrca ELRev 26 (2001), S. 138.
  33. So von Arnim, Der Standort der EU-Grundrechtecharta in der Grundrechtsarchitektur Europas 2006, S. 120.
  34. Vgl. Kaufmann, in: Kaufmann, Grundrechtecharta der Europäischen Union – Mitglieder und Beobachter des Konvents berichten 2001, S. 10.
  35. CHARTE 4412/00 Covent 44; Weber, in: Weber, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union, S. 6.
  36. Bericht zur Konventssitzung vom 01.02.2000, in: Deutscher Bundestag, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union 2001, S. 220; CHARTE 4122/00 Contrib 18; CHARTE 4179/00 Contrib 62.
  37. Bernsdorff/Borowsky, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union 2002, S. 247 ff.
  38. Bericht zur Konventssitzung vom 03./04.05.2000, in: Deutscher Bundestag, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union 2001, S. 270.
  39. Meyer, Präambel, in: ders., Kommentar zur Charta der Grundrechte der Europäischen Union 2011, Rn. 14 ff.; Knecht, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union 2005, S.134.
  40. Busse EuGRZ 2002, S. 566 ff; Häberle, Europäische Verfassungslehre, S. 522 f.
  41. Mombaur, in: Bulletin Quotidien Europe Nr. 7796 v. 12.09.2000, S. 4.
  42. Engels Eurokolleg 45 (2001), S. 13; Tettinger NJW 2001, S. 1011; Busse EuGRZ 2002, S. 567.
  43. Rengeling/Szczekalla, Grundrechte in der EU, § 3 Rn. 236 ff.
  44. Bericht zur Konventssitzung vom 02./03.03.2000, in: Deutscher Bundestag, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union 2001, S. 238.
  45. Bericht zur Konventssitzung vom 03./04.04.2000, in: Deutscher Bundestag, die Charta der Grundrechte der Europäischen Union 2001, S. 256 f.
  46. Meyer/Braibant, CHARTE 4401/00 Contrib 258.
  47. Meyer, CHARTE 4271/00, Contrib 144; Bernsdsorff, VSSR 2001, S. 2 f.; Knecht, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union 2005, S. 184.
  48. Calliess EuZW 2001, S. 265; krit. Busse EuGRZ 2002, S. 571.
  49. Vgl. Schmitz, JZ 2001, S. 841; von Arnim, Der Standort der EU-Grundrechtecharta in der Grundrechtsarchitektur Europas 2001, S. 149.
  50. Grabenwarter DVBl 2001, S. 10; Kober, Der Grundrechtsschutz in der Europäischen Union 2009, S. 46; a.A. Schmitz JZ 2001, S. 841.
  51. Borowsky, Art. 51, in: Meyer, Kommentar zur Charta der Grundrechte der Europäischen Union 2011, Rn. 14 ff.; Nettesheim Integration 2002, S. 37.
  52. CHARTE 4123/00 Covent 5, S. 9; de Búrca, ELRev 26 (2001), S. 136.
  53. CHARTE 4316/00 Covent 34, S. 9; Borowsky, Art. 51, in: Meyer, Kommentar zur Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Rn. 5.
  54. CHARTE 4422/00 Covent 45, S. 15.
  55. Engels Eurokolleg 45 (2001), S. 10 f.
  56. Bernsdorff/Borowsky, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union 2002, S. 111; Magiera DÖV 2000, 1019 f.
  57. CHARTE 4111/00 Body 3, S. 5; Callewaert EuGRZ 2003, S. 198 f.
  58. Borowsky, Art. 51, in: Meyer, Kommentar zur Charta der Grundrechte der Europäischen Union 2011, Rn. 8 ff.
  59. Vgl. CHARTE 4487/00 Covent 50, S. 1 ff.; CHARTE 4473/00 Covent 49, S. 1 ff.
  60. von Arnim, Der Standort der EU-Grundrechtecharta in der Grundrechtsarchitektur Europas 2006, S. 154; Carrasco Macia Eipascope 2000, S. 24.
  61. ABl. EG 2000, Nr. C 364, S. 1-22.
  62. Pache EuR 2001, S. 475 (Fn 1); ähnl. Grabenwarter DVBl 2001, S. 2 (Fn 13); Schmitz JZ 2001, S. 834; Alber/Widmaier EuGRZ 2000, S. 499; Carrasco Macia Eipascope 2000, S. 23.
  63. CHARTE 4473/00 Covent 49, S. 1.
  64. So auch Streinz, Vorbem. GR-Charta, in: Streinz, EUV/EGV, Rn. 18.
  65. Bull. EU 2000/12, S. 37; ABl. EG 2000, Nr. C 364, S. 1 ff.
  66. Schmitz JZ 2001, S. 834; Engels Eurokolleg 45 (2001), S. 7.
  67. Kober, Der Grundrechtsschutz in der Europäischen Union 2009, S. 54; Weber DVBl 2003, S. 221; Alber EuGRZ 2001, S. 351.
  68. EuGH, Rs. C-340/99, TNT Traco SpA, Slg. 2001, 4133, Rn. 94.
  69. Kober, Der Grundrechtsschutz in der Europäischen Union 2009, S. 58.
  70. EuG, Rs. T-112/98, Mannesmann-Werke, Slg. 2001, 758, Rn. 76.
  71. Vgl. EGMR, Urt. v. 30.06.2005, Appl. No. 45036/98 – Bosphorus, Rn. 80.
  72. Beispiele: BVerfGE 104, 214 ff. (219); Tribunal Constitucional, Beschluss v. 30.11.2000, Rs. STC 292/00.
  73. Europäischer Rat (Laeken), Anlage I zu den Schlussfolgerungen des Vorsitzes, SN 300/1/01 REV 1, S. 24-26.
  74. Ruffert EuR 2004, S. 193 ff.
  75. Dok. CONV 820/03, S. 48 ff.; Kober, Der Grundrechtsschutz in der Europäischen Union 2009, S. 62 f.
  76. Geerlings DVBl 2006, S. 150; Wuermeling ZRP 2005, S. 150.
  77. Oppermann, in: FS für Rengeling, 2008, S. 613 f.
  78. ABl. EG 2007, Nr. C 303, S. 1 ff.
  79. ABl. EG 2007, Nr. C 306, S. 1 ff.
  80. Protokoll Nr. 30, ABl. EG 2008, Nr. C 115, S. 313 f.
  81. Mehde EuGRZ 2008, S. 271 f.; a.A. Pache/Rösch, NVwZ 2008, S. 474.
  82. Pache/Rösch EuR 2009, S. 769 f. (Fn 5).