Civis europaeus sum? – Der Unionsbürger und seine Heimat

stud. iur. Julia Scholz, Universität Freiburg

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I. Einleitung

 

Civis romanus sum!“ („Ich bin römischer Bürger!“) – mit dieser Wendung konnte man sich im gesamten Römischen Reich auf sein römisches Bürgerrecht berufen. Dieses Bürgerrecht vermittelte einen Status, der dem Einzelnen Vorrechte zukommen ließ. 1 Auch in der Apostelgeschichte, in der Apostel Paulus sich gegenüber den römischen Soldaten vor Misshandlungen schützen will, indem er sich auf seinen Bürgerstatus beruft, findet dieser Satz Erwähnung. 2 Im Fall Konstantinidis aus dem Jahre 1992 bediente sich Generalanwalt Francis Jacobs jener Wendung in abgewandelter Form: „Civis europaeus sum!“. Er wollte damit zum Ausdruck bringen, dass sich ein Gemeinschaftsangehöriger, der sich in einen anderen Mitgliedstaat begibt, das Recht habe, sich auf seinen Status als Unionsbürger zu berufen, „um sich jeder Verletzung seiner Grundrechte zu widersetzen“ 3. Dieser historische Moment in der EuGH-Rechtsprechung zur Unionsbürgerschaft markiert zugleich den Ausgangspunkt ihrer Entwicklung. Gibt es einen dem des Römischen Reichs ähnlichen Rechtsstatus auch für Unionsbürger? Was sind die Ursprünge der Unionsbürgerschaft? Was bedeutet sie für den einzelnen Unionsbürger und die Gemeinschaft insgesamt? Im Folgenden sollen diese Fragen beantwortet werden. Zentrum der Betrachtung ist dabei die Rechtsprechung des EuGH zur Unionsbürgerschaft.

 

II. Die Entwicklung hin zur Unionsbürgerschaft

 

1. Entwicklung im Gesetzgebungsprozess

Das Konzept der Unionsbürgerschaft und die mit ihm verbundenen Rechte sind nicht erst im Zuge der Verhandlungen zur Errichtung der Politischen Union entwickelt worden. Sie sind das Ergebnis eines langen Prozesses der Europäischen Gemeinschaft von einem „Europa der Wirtschaft“ hin zu einem „Europa der Bürger“. 4 Zunächst soll daher ein Überblick über die wichtigen Meilensteine dieser Entwicklung gegeben und die historischen und rechtspolitischen Hintergründe erläutert werden, so dass die Gründe und Leitgedanken, die zur Verankerung der Unionsbürgerschaft im Maastrichter Vertrag 1992 führten, nachvollziehbar werden.

 

Bereits in der Präambel des EGKS-Vertrags (Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl) von 1951 lautete die erklärte Zielsetzung „durch die Errichtung einer wirtschaftlichen Gemeinschaft den ersten Grundstein für eine weitere und vertiefte Gemeinschaft unter den Völkern“ legen zu wollen. 5 Auch nach dem EWG-Vertrag (Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft) von 1957 sollte sich die Gemeinschaft nicht in der Regelung marktbezogener Fragen erschöpfen 6, sondern neben der Entwicklung des Wirtschaftslebens die Grundlage für einen immer engeren Zusammenschluss der europäischen Völker sein. 7 Das Ziel, einer über die wirtschaftliche Integration hinausgehenden rechtlichen, kulturellen, politischen und sozialen Integration, konnte aber nur verwirklicht werden, wenn der Einzelne in der Gemeinschaft nicht lediglich als „Produktionsfaktor Arbeit“ oder „wirtschaftliches Humankapital“, sondern als Bürger betrachtet wurde. 8 So stellte der EuGH bereits im Jahre 1963 in seiner Rechtsprechung zur unmittelbaren Wirkung des Gemeinschaftsrechts fest, dass nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern auch der einzelne Bürger Subjekt der Gemeinschaftsrechtsordnung sein kann. 9 Die Stellung des Einzelnen wurde damit grundlegend verändert. Er wurde zum Garanten für die dezentrale Durchsetzung gemeinschaftsrechtlicher Vorgaben. 10 Die ihm dadurch verliehenen subjektiv-öffentlichen Rechtspositionen konnte er vor den mitgliedstaatlichen Gerichten verteidigen. 11 Zu diesen Rechten zählten vor allem die Grundfreiheiten des Gemeinsamen Marktes. Der Einzelne konnte sich auf sie, insbesondere auf das Freizügigkeits- und Aufenthaltsrecht, allerdings nur als Akteur des Gemeinsamen Marktes berufen, d.h. der freie Personenverkehr war immer an eine wirtschaftliche Tätigkeit geknüpft. 12 Ein wichtiger Meilenstein auf dem Weg zur Integration der Wanderarbeitnehmer in den Aufnahmemitgliedstaat war die Verabschiedung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft 13, die es sich zum Ziel erklärte, alle Hindernisse, „die sich der Mobilität der Arbeitnehmer entgegenstellen“ 14, zu beseitigen.

 

Nach und nach kamen die wirtschaftlich bedingten Wanderbewegungen zum Stillstand und die von der Freizügigkeit Gebrauch machenden Gemeinschaftsangehörigen blieben im Aufnahmestaat. 15 Die Menschen, die in einem Mitgliedstaat lebten, dessen Staatsbürgerschaft sie nicht besaßen, waren jedoch „politisch nahezu rechtlos“ 16. Da dem Gemeinschaftsangehörigen Freiheit und Gleichheit nur im Rahmen von ökonomischen Zielen gewährleistet wurden 17, charakterisierte man seinen Rechtstatus in der Literatur mit dem Begriff des „Marktbürgers“. 18 Der Marktbürger besaß keinerlei Aktivbürgerrechte in den Mitgliedstaaten. Die Teilnahme an Wahlen ebenso wie der Zugang zu öffentlichen Ämtern blieben ihm verwehrt. 19 Aufgrund dessen wurden auf politischer Ebene seit Ende der 1960er Jahre wieder Forderungen nach einer über die Marktintegration hinausgehenden Finalität des europäischen Integrationsprojektes laut. 20 Erste Impulse der Staats- und Regierungschefs zur Einführung einer europäischen Bürgerschaft gingen von der Gipfelkonferenz in Den Haag im Jahr 1969 aus. 21 Insbesondere die im Jahre 1968 vorzeitig verwirklichte Zollunion erweckte die Hoffnung, den rein wirtschaftlichen Integrationsprozess auf andere Bereiche erweitern zu können. 22 Beim Pariser Gipfeltreffen 1974 sollte das „Europa der Bürger“ in die Tat umgesetzt werden. Die Regierungschefs der Mitgliedstaaten beauftragten eine Arbeitsgruppe mit der Untersuchung der Frage „inwieweit den Bürgern der Mitgliedstaaten besondere Rechte als Angehörige der Gemeinschaft zuerkannt werden könnten“. 23 Als „besondere Rechte“ schlug die Arbeitsgruppe daraufhin das aktive und passive Kommunalwahlrecht, das Recht auf Zugang zu öffentlichen Ämtern unterhalb der nationalen Ebene, die Ausübung des Versammlungs- und Vereinigungsrechts und die Einführung einer Passunion vor. 24 Die Kommission legte im Jahr 1979 einen Entwurf für eine Richtlinie zur Regelung eines allgemeinen Aufenthaltsrechts vor. 25

 

Aufgrund der Sorgen der Mitgliedstaaten, dass die öffentlichen Finanzen des Aufnahmemitgliedstaats belastet würden, konnte sie sich jedoch lange Zeit nicht durchsetzen. 26 Diese Bedenken wurden mit Einführung des Vorbehalts, der ausreichende Existenzmittel sowie einen Krankenversicherungsschutz forderte, ausgeräumt. 27 Im selben Jahr fanden erstmals die für die Entwicklung eines allgemeinen Bürgerrechts wichtigen Direktwahlen zum Europäischen Parlament statt. 28 In einer Entschließung im Jahre 1982 vereinbarten die Mitgliedstaaten die Einführung einer Passunion innerhalb der folgenden drei Jahre. 29 Erwähnung fand der Begriff der Unionsbürgerschaft erstmals in dem sogenannten Spinelli-Vertragsentwurf zur Gründung der Europäischen Union von 1984. 30 Im selben Jahr setzte der Europäische Rat in Fontainebleau den nach seinem Vorsitzenden benannten Adonnino-Ausschuss ein, der Maßnahmen erarbeiten sollte, um die Identifikation des Einzelnen mit der Gemeinschaft zu stärken. 31 In seinen beiden Berichten befürwortete der Ausschuss den Abbau der Grenzkontrollen, die Ausweitung der Arbeits- und Aufenthaltsmöglichkeiten, die Einführung eines einheitlichen Wahlverfahrens bei der Wahl zum Europäischen Parlament, das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen, die Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit, die Einsetzung eines Ombudsmannes und verstärkte Kulturarbeit. 32 Der Abbau von Personenkontrollen an den innerstaatlichen Grenzen begann im Jahre 1985 mit dem ersten Schengener Abkommen. 33 Der EuGH machte in der Folge einen wichtigen Schritt zur Entfunktionalisierung der Personenfreizügigkeit, indem er den Anwendungsbereich der Grundfreiheiten ausweitete und Touristen das Recht zuerkannte, sich auf die (passive) Dienstleistungsfreiheit berufen zu können. 34 Durch den Erasmus-Beschluss des Rates über den Studentenaustausch wurde der Begriff „Europa der Bürger“ erstmals in einem Sekundärrechtsakt niedergelegt. 35 Einen weiteren wichtigen Schritt stellte die Einigung der Mitgliedstaaten über die gegenseitige Anerkennung von Diplomen und Prüfungszeugnissen im Hochschulbereich dar. 36 Der Rat dehnte das bis dahin wirtschaftlich begründete Freizügigkeitsrecht im Jahre 1990 durch drei Richtlinien auf nichterwerbstätige Gemeinschaftsangehörige, Studenten, Rentner 37 und Familienangehörige der Arbeitnehmer 38 aus. Zudem gaben die Verhandlungen des Europäischen Rates über eine die Wirtschafts- und Währungsunion ergänzende, politische Union der Idee einer „Europabürgerschaft“ weiteren Antrieb. 39

 

Als wichtigste Elemente der Unionsbürgerschaft wurden im Verlauf ihres Entstehungsprozesses also die Zuerkennung politischer Rechte und vor allem die Freizügigkeit, die vom Bestehen eines Arbeitsvertrages allmählich unabhängig wurde, erachtet. Bei Betrachtung dieser Entwicklung ist zu sehen, dass viele der mit dem Status der Unionsbürgerschaft verknüpften Rechte bereits vor dem Maastrichter Vertrag bestanden – es gab somit eine Unionsbürgerschaft avant la lettre. 40 Sie hatte im älteren Gemeinschaftsrecht allerdings noch keinen Eingang in das Primärrecht gefunden.

 

2. Die Unionsbürgerschaft im Vertrag von Maastricht

Dies änderte sich daher im Jahre 1992 mit dem Vertrag von Maastricht, in dem das Konzept der Unionsbürgerschaft in den Art. 17 – 21 EG erstmals vertraglich fixiert wurde. 41. Die Vertiefung der Politischen Union und die Herstellung einer breiteren Legitimationsbasis standen im Mittelpunkt der Regierungskonferenz von Maastricht. Durch die Unionsbürgerschaft sollte der Einzelne echte Mitwirkungsrechte am Aufbau der Union erhalten und so aktiver Träger der Unionsgewalt und ihrer Legitimation werden. 42 Unionsbürger ist, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates besitzt, Art. 17 Abs. 1 S. 2 EG. Gemäß Art. 17 Abs. 1 S. 3 EG ergänzt die Unionsbürgerschaft die nationale Staatsangehörigkeit, ersetzt sie aber nicht. Das seit den 1970er Jahren für die Realisierung des „Europa der Bürger“ geforderte allgemeine Freizügigkeitsrecht wurde als zentraler Aspekt primärrechtlich erstmals in Art. 18 I EG umgesetzt 43: „Jeder Bürger hat das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in diesem Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten“.Mit den Beschränkungen und Bedingungen waren vor allem die durch die Aufenthaltsrichtlinien eingeführten Einschränkungen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit sowie die Erfordernisse der Krankenversicherung und ausreichender Existenzmittel gemeint. 44

 

Weiterhin regelte der EGV die anderen Dimensionen der Unionsbürgerschaft: Die Zuerkennung politischer Rechte wurde in Art. 19 EG (Wahlrecht), die Kontroll- und Informationsrechte gegenüber den Unionsorganen in den Art. 21 EG und 255 EG und das als weiterer Bestandteil hinzutretende Recht auf Schutz im Ausland durch die diplomatischen und konsularischen Vertretungen der anderen Mitgliedstaaten im Art. 20 EG normiert. Die Unionsbürgerrechte sind nicht auf die Art. 18-21 EG beschränkt. Sie setzen sich aus allen die „in diesem Vertrag vorgesehenen Rechte und Pflichten“ zusammen, Art. 17 Abs. 2 EG. Dazu zählt in erster Linie das Diskriminierungsverbot des Art. 12 EG, das die Garantie gleicher Bürgerrechte gewährleisten soll. 45 Des Weiteren ist damit das auf Grundlage des EG-Vertrages erlassene Sekundärrecht gemeint. 46

 

Zunächst beurteilten die meisten Wissenschaftlerund politischen Entscheidungsträger die Unionsbürgerschaft jedoch sehr zurückhaltend und sahen in ihr eine reindekorative und symbolische Institution. 47 Sie wurde in ihrer Ausgestaltung lediglich als marginale Verbesserung der Stellung der Bürger aufgefasst und daher besipielsweise als „pie in the sky“ 48 und „Mehr Schein als Sein“ 49 bewertet. Dafür gab es mehrere Gründe: Zum einen trug die im Jahre 1990 erfolgte sekundärrechtliche Kodifizierung der Aufenthaltsrechte nicht-erwerbstätiger Unionsbürger zu dieser Ansicht bei. 50 Zum anderen gingen die neu geschaffenen Unionsbürgerrechte mit Ausnahme des Wahlrechts bei Kommunal- und Europawahlen sowie des Rechts auf Schutz im Ausland kaum über den bereits bestehenden Aquis hinaus. Zudem enthielten die Bestimmungen über die Unionsbürgerschaft keinerlei Angaben über die Pflichten der Unionsbürger. Während die nationale Staatsbürgerschaft Rechtspositionen der Bürger auf Grundlage eines historisch entwickelten, umfangreichen Konzepts umfasste, schien die Unionsbürgerschaft im Kern lediglich die Funktion zu haben, die Marktintegration auszubauen. 51

3. Die Entwicklung der Unionsbürgerschaft in der Rechtsprechung des EuGH

Dem EuGH oblag es, diese ursprünglich eher unersprießlichen Normen inhaltlich auszugestalten und das zunächst „recht blutleere Konstrukt“ 52 der Unionsbürgerschaft mit Leben zu füllen. Für seine Rechtsfortbildung war es förderlich, dass die Art. 17 ff. EG dogmatische Flexibilität zuließen und dem EuGH einen rechtsmethodischen Spielraum boten. 53 In den ersten Jahren nach dem Maastrichter Vertrag (1993-1997) ruhte die Unionsbürgerschaft noch in einer Art „Dornröschenschlaf“ 54, d.h. sie wurde vollkommen ignoriert. Darauf folgte eine Annäherungsphase, an die sich eine Entwicklungs- und Konzeptionalisierungsphase anschloss (1998-2003) und diese schließlich in die Konsolidierung überging (seit 2003). 55 Im Folgenden wird diese Entwicklung seit dem Vertrag von Maastricht bis in das Jahr 2011 anhand ausgewählter Fälle dargestellt.

a) Entwicklungs- und Konzeptionalisierungsphase (1998-2003)

Nach einer ersten Phase der Nichtbeachtung und Annäherung (1993-1997) entwickelte der EuGH seine verfolgte Linie, ausschließlich an den Unionsbürgerstatus und das allgemeine Freizügigkeitsrecht des Art. 18 EG anzuknüpfen, weiter und baute sie in der Rechtssache Grzelczyk 56 aus:

Der französische Staatsangehörige Rudy Grzelczyk absolvierte sein Studium in Belgien und kam für dessen Finanzierung in den ersten drei Studienjahren selbst auf. Zu Beginn des vierten und letzten Studienjahres beantragte er die Gewährung des Existenzminimums, das ihm von den belgischen Behörden jedoch mit der Begründung, dass er weder belgischer Staatsangehöriger noch Anspruchsberechtigter i.S.d. VO 1612/68 sei, verwehrt wurde. Der EuGH stellte fest, dass es sich hierbei um eine allein auf der Staatsangehörigkeit beruhenden Diskriminierung handelte. Denn nur Studierende aus anderen Mitgliedstaaten müssten für die Gewährung einer sozialen Beihilfe eine Arbeitnehmereigenschaft aufweisen. 57

 

Anknüpfend an das Urteil in der Rechtssache Martinez Sala 58 eröffnete der Gerichtshof zunächst den sachlichen Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrecht und bekräftigte, dass ein Unionsbürger, der sich rechtmäßig im Gebiet des Aufnahmemitgliedstaates aufhalte, sich in allen Situationen, die in den sachlichen Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts fielen, auf das Diskriminierungsverbot des Art. 12 EG berufen könne. Von diesen Situationen umfasst seien die Wahrnehmung der Grundfreiheiten und des Freizügigkeitsrechts nach Art. 18 EG. 59 Wie bereits im Fall Martinez Sala war hier der rechtmäßige Aufenthalt des Klägers fraglich. Generalanwalt Alber stellte in seinen Schlussanträgen zutreffend fest, dass das Aufenthaltsrecht nicht schrankenlos gewährt werde und verwies auf die Beschränkungen des Art. 18 Abs. 1 EG. Zu diesen zählen die in den drei Aufenthaltsrichtlinien des Rates 60 geforderten ausreichenden Existenzmittel. Gemäß dieser Richtlinien dürfen die Aufenthaltsberechtigten die öffentlichen Finanzen nicht über Gebühr belasten. 61 Daher müssen sie zur Ausübung des Aufenthaltsrechts über Existenzmittel verfügen und haben keinen Anspruch auf Unterhaltsstipendien durch den Aufnahmestaat. 62 Der EuGH aber erklärte, dass Artikel 3 der Richtlinie 93/96 nur einen Anspruch auf Unterhaltsstipendien, nicht aber die Gewährung von Sozialhilfe ausschließe. 63 Der Student müsse nur im Zeitpunkt der Abgabe seiner Erklärung glaubhaft machen, über entsprechende Mittel zu verfügen, seine finanzielle Situation könne sich im Laufe der Zeit jedoch ändern. 64

 

Weiterhin ergebe sich aus der sechsten Begründungserwägung der Richtlinie 93/96, dass die öffentlichen Finanzen des Aufnahmestaates nur nicht „über Gebühr“ belastet werden dürften, was bedeute, dass eine bestimmte finanzielle Solidarität gegenüber Angehörigen anderer Mitgliedstaaten zumindest vorübergehend anerkannt werde. 65 Der EuGH machte damit deutlich, dass er die Beschränkungen des Art. 18 EG hinsichtlich des Freizügigkeitsrechts und die mit ihm einhergehenden Voraussetzungen der Richtlinie 93/96 ernst nimmt und diese als entsprechende Beschränkungen – dass der Anspruchsberechtigte über ausreichende Existenzmittel verfügen muss – anerkennt. Er berücksichtigte, dass diese Beschränkungen die Mitgliedstaaten vor übermäßigen finanziellen Belastungen schützen sollen. Die sekundärrechtlichen Beschränkungen legte er im Lichte des Unionsrechts aus, womit sich erstmals eine Verhältnismäßigkeitsprüfung andeutete.

 

Die Sozialsysteme der Mitgliedstaaten möchte der EuGH folglich nicht gänzlich für alle Unionsbürger öffnen, sondern entsprechende Ansprüche unter sorgfältiger Berücksichtigung der sekundärrechtlichen Beschränkungen prüfen. 66 Bemerkenswert an diesem Urteil ist weiterhin, dass der EuGH hier erstmals eindringlich die symbolische Bedeutung der Unionsbürgerschaft betont: „Der Unionsbürger ist nämlich dazu bestimmt, der grundlegende Status der Angehörigen zu sein, der es denjenigen unter ihnen, die sich in der gleichen Situation befinden, erlaubt, unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit und unbeschadet der insoweit ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen die gleiche rechtliche Behandlung zu genießen“ 67. Die grundsätzliche Möglichkeit, den betreffenden Unionsbürger auszuweisen, behalte sich der Aufnahmemitgliedstaat freilich bei, er soll aber wiederum an die Unionsbürgerschaft zurückgebunden sein. Die Ausweisungsmaßnahme als Beeinträchtigung des Freizügigkeitsrechts muss sich folglich am Maßstab der Verhältnismäßigkeit rechtfertigen lassen. 68

 

Das Urteil wurde stark kritisiert. Durch die vom EuGH geschaffene Möglichkeit wurden erhebliche Belastungen der nationalen Sozialleistungssysteme befürchtet. 69 In methodischer und dogmatischer Hinsicht mag an dieser Entscheidung vieles zu kritisieren sein: Das weitgehende Ignorieren etablierter juristischer Auslegungsmethoden, insbesondere das unklare Herausarbeiten des Verhältnisses von sekundärem zu primärem Gemeinschaftsrecht. Zudem kann die Veränderung von Richtlinien unter Heranziehung von Begründungserwägungen als unsauber bezeichnet werden. Man könnte sagen, der Gerichtshof betreibe unzulässige Rechtsfortbildung und verdrehe Wortlaute zur Durchsetzung globaler Konzepte wie der Unionsbürgerschaft, die in seiner Rhetorik als funktionell identisch mit der nationalen Staatsangehörigkeit behandelt wird. Der Fall Grzelcyk kann als typisch für eine gewisse Tendenz des EuGH, etablierte juristische Auslegungsmethoden jedenfalls dann zu vernachlässigen, wenn sie dem rechtspolitischen Sendungsbewusstsein entgegenstehen, gesehen werden. Der EuGH, so einige kritische Stimmen, läute damit das Ende „rationaler Jurisprudenz“ ein. 70

 

 

b) Konsolidierungsphase (2003-2011)

Das Unionsbürgerschaftskonzept verfestigte sich in der Folgezeit. Im Zentrum der EuGH-Rechtsprechung zur Unionsbürgerschaft standen somit zum einen soziale Ansprüche und zum anderen das Recht zum Aufenthalt.

 

aa) Rechtssache Collins

Hintergrund im Fall Collins 71 war die Bedrohung des sogenannten Sozialtourismus. Wie in Grzelczyk ging es auch hier um die Gewährung einer beitragsunabhängigen Sozialleistung. Das Urteil galt als ein dogmatisches Novum, denn der EuGH legte das gegenüber Art. 12 EG spezielle grundfreiheitliche Gleichbehandlungsgebot der Arbeitnehmerfreizügigkeit des Art. 39 II EG im Lichte der Unionsbürgerschaft erweiternd aus. 72 Er entließ die Grundsätze der Unionsbürgerschaft aus ihrer vermeintlichen Subsidiarität gegenüber den speziellen wirtschaftsbezogenen Freizügigkeitsrechten des Sekundärrechts und versah sie mit einer Art verfassungsrechtlicher Ausstrahlungswirkung. 73 Zudem relativierte der EuGH erstmals die Unterscheidung zwischen Wirtschaftsmigranten und anderen Migranten. Er gestand Arbeitsuchenden nunmehr soziale Leistungen zu, die bisher Arbeitnehmern vorenthalten waren. 74

 

bb) Rechtssache Trojani

Im Fall Trojani 75 ging es um einen französischen Staatsangehörigen, der nach Belgien einreiste. Da er mittellos war, stellte er einen Antrag auf Bewilligung des belgischen Existenzminimums, der von den belgischen Behörden mit derselben Begründung wie im Fall Grzelczyk, dass Herr Trojani weder belgischer Staatsangehöriger noch Arbeitnehmer im Sinne des Gemeinschaftsrechts sei, abgelehnt wurde. Zunächst bezog sich der EuGH auf die Eröffnung des Anwendungsbereichs des Art. 12 I EG über die Inanspruchnahme der in Art. 18 Abs. 1 EG gewährleisteten Freizügigkeit: Zwar besaß Trojani eine Aufenthaltserlaubnis und hielt sich somit rechtmäßig in Belgien auf. Der EuGH versagte ihm jedoch unter Hinweis auf Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 90/364, der das Aufenthaltsrecht aus Art. 18 Abs. 1 EG von dem Erfordernis ausreichender Existenzmittel abhängig machte, den Aufenthalt. Diese sich aus dem Sekundärrecht ergebende Beschränkung sei auch verhältnismäßig. 76

 

Damit beendete der EuGH seine Erörterungen jedoch nicht: Er führte weiter aus, dass das Aufenthaltsrecht zwar von der Voraussetzung ausreichender Existenzmittel abhängig gemacht werden könne, die Nichtgewährung des Existenzminimums stelle jedoch eine nach Art. 12 EG verbotene Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit dar. Dies markierte einen erneuten Wendepunkt in der Ausgestaltung der Unionsbürgerschaft. Denn bislang stand fest, dass der Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts und damit Art. 12 EG dann nicht eröffnet ist, wenn er – und das war hier der Fall – nicht von Art. 18 EG gedeckt ist. Zwar dürften die Mitgliedstaaten den Aufenthalt eines nicht wirtschaftlich aktiven Bürgers von der Verfügbarkeit ausreichender Existenzmittel abhängig machen, daraus ergebe sich aber nicht, dass einer solchen Person während ihres rechtmäßigen Aufenthalts im Aufnahmemitgliedstaat nicht das grundlegende Prinzip der Gleichbehandlung, wie es in Art. 12 EG niedergelegt ist, zugute kommt. 77 Ein nicht wirtschaftlich aktiver Bürger könne sich bei solchen Leistungen daher auf Art. 12 EG berufen, wenn er sich im Aufnahmemitgliedstaat für eine bestimmte Zeit rechtmäßig aufgehalten hat oder eine Aufenthaltsgenehmigung besitzt. 78

 

Der Anwendungsbereich des Vertrages als Voraussetzung des Art. 12 Abs. 1 EG wurde somit mit dem bloßen Bestehen des Unionsbürgerstatus gem. Art. 17 EG gleichgesetzt. 79 Das bedeutet, dass die Unionsbürgerschaft Einfluss auf das Verhältnis zwischen dem Aufnahmemitgliedstaat und dem wirtschaftlich inaktiven Bürger nehmen kann, wenn dieser sich rechtmäßig in dem Staat aufhält. Dies gilt selbst, wenn sich die Rechtmäßigkeit aus einer Aufenthaltsgenehmigung nach nationalem Recht ergibt.

 

Das stellte eine nachhaltige dogmatische Wende mit materiellen Konsequenzen für die Beteiligten dar. 80snj Recht auf Aufenthalt. l abhör Existenzmittel abhördernis ausreichend ßig in Belgien auf. und Grundfreiheiten, 2003hr soziale Unionsbürger werden den nationalen Staatsangehörigen insofern gleichgestellt, als dass eine Ungleichbehandlung jedenfalls nicht allein an die unterschiedliche Staatsangehörigkeit geknüpft werden darf. Damit räumt der EuGH dem Unionsbürger das Recht ein, sich ohne eigene Existenzmittel auf Kosten des Gaststaates in diesem aufzuhalten, solange der Gaststaat den Aufenthalt nicht selbst beendet und den Betroffenen ausweist. 81 Die Möglichkeit der Ausweisung stößt jedoch an ihre Grenzen, denn die Inanspruchnahme des Sozialhilfesystems darf nicht automatisch eine solche Maßnahme zur Folge haben. 82 Dass im Anwendungsbereich des Vertrages, d.h. bei Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten, jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten sein soll, mag dogmatische Bedenken hervorrufen. Denn so entfiele das Tatbestandsmerkmal „Anwendungsbereich des Vertrages“ gänzlich. Es bliebe somit nur noch ein unbegrenztes allgemeines Diskriminierungsverbot aus Gründen der Staatsangehörigkeit, benannt als Unionsbürgerschaft, übrig. Die aus dieser Dogmatik folgende Formel kann deswegen nur lauten: Macht ein Unionsbürger von seinem Freizügigkeitsrecht aus Art. 18 EG Gebrauch, indem er sich in einen anderen Mitgliedstaat begibt und sich dort rechtmäßig aufhält, so wird er grundsätzlich über das allgemeine Diskriminierungsverbot des Art. 12 Abs. 1 EG geschützt. 83 Auf diese Weise wird das allgemeine Diskriminierungsverbot zu einer „funktionelle(n) Verlängerung der Freizügigkeitsvorschriften“. 84 Dem Institut der Unionsbürgerschaft bleibt damit selbst ein umfassendes Gleichbehandlungsgebot zu entnehmen, ein Ansatz, den der Gerichtshof nicht offen legt.

 

Dieser Ansatz vermag nicht zu überzeugen. 85 Der EuGH hat sich in diesem Fall über eindeutige, sekundärrechtliche Regelungen hinweggesetzt, die von den Mitgliedstaaten gerade keine eigene Abwägung verlangen. Die Abweichung vom Sekundärrecht machte er indes nicht kenntlich. Im Ergebnis kommt dies einer Relativierung der wirtschaftlichen Aufenthaltsvoraussetzungen gleich. Eine echte Auseinandersetzung mit den Richtlinienvorgaben und eine Begründung für die Abweichung fehlen entsprechend. Sein Vorgehen ist methodisch daher nicht haltbar und der Vorwurf, der EuGH habe hier den Rahmen „rationaler Jurisprudenz“ verlassen, an dieser Stelle gerechtfertigt. 86

 

cc) Rechtssache Zhu und Chen

In der Entscheidung Zhu und Chen 87 standen keine Sozialleistungsansprüche zur Diskussion sondern das Aufenthaltsrecht. Frau Chen, eine chinesische Staatsangehörige, reiste im Jahre 2000 nach Belfast, um dort ihr zweites Kind, ihre Tochter Catherine, zur Welt zu bringen. Das Kind erwarb aufgrund des auf der Insel Irland geltenden ius soli die irische Staatsangehörigkeit. Die Mutter beantragte bei den Behörden des Vereinigten Königreichs die Gewährung einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis für sich und das Kind, die abgelehnt wurde.

 

Der EuGH bejahte indes ein Aufenthaltsrecht der Tochter im Vereinigten Königreich. In seinen Vorüberlegungen wies er zunächst die Auffassung des Vereinigten Königreichs und der britischen Regierung zurück, dass sich eine Person schon deshalb nicht auf das allgemeine Freizügigkeitsrecht nach Art. 18 Abs. 1 EG berufen könne, weil sie von diesem Recht nie Gebrauch gemacht hat. Die Situation eines Unionsbürgers, der im Aufnahmemitgliedstaat geboren wurde und noch nie von seiner Freizügigkeit Gebrauch gemacht hat, könne nicht einem rein innerstaatlichen Sachverhalt gleichgestellt werden. 88 Er erklärte, dass das Vorliegen der Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedsstaates ein ausreichendes Kriterium für die Anwendung des Gemeinschaftsrechts sei, auch wenn der Betroffene nie die Grenzen seines Aufenthaltsstaates überschritten hat. 89 Bei der Beantwortung der Vorlagefrage wendete der EuGH dieses in den Vorüberlegungen aufgestellte Kriterium an und legte dar, dass das Aufenthaltsrecht nach Art. 18 Abs. 1 EG im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten jedem Unionsbürger zustehe. Allein deshalb, weil Catherine Angehörige eines Mitgliedstaates und damit Unionsbürgerin sei, stehe ihr das Recht zu, sich auf Art. 18 Abs. 1 EG zu berufen. Dieses Recht gelte allerdings vorbehaltlich der im EG-Vertrag und im Sekundärrecht vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen, nämlich hier Art. 1 der Richtlinie 90/364, die ausreichende Existenzmittel und eine Krankenversicherung voraussetzt. 90

 

Das Vereinigte Königreich und die irische Regierung wandten ein, das Erfordernis ausreichender Existenzmittel bedeute, dass Catherine selbst und nicht deren Mutter über solche Mittel verfügen müsse. Diesen Einwand wies der EuGH mit der Begründung zurück, dass es gemäß dem Wortlaut des Art. 1 Abs. 1 der Richtline 90/364 genüge, dass die Angehörigen der Mitgliedsaaten über die erforderlichen Mittel „verfügen“. Die Bestimmung enthalte aber keine Anforderungen in Bezug auf die Herkunft der Mittel. Diese Auslegung sei umso mehr geboten, als Bestimmungen, in denen ein fundamentaler Grundsatz wie der Freizügigkeit verankert ist, weit auszulegen seien. Jede andere Auslegung sei schließlich auch nicht verhältnismäßig. 91 Auf die Mutter war Art. 1 Abs. Abs. 2 lit. b der Richtlinie jedoch nicht anwendbar, denn diese umfasste nur den Fall, dass ein Aufenthaltsrecht für Angehörige, denen der Unionsbürger Unterhalt gewährt, zugestanden wird.

 

Hier lag jedoch genau die umgekehrte Situation vor, Frau Chen gewährte ihrer Tochter, der Unionsbürgerin, Unterhalt. Der EuGH argumentierte mit dem effet utile des Aufenthaltsrechts und räumte Frau Chen ein Aufenthaltsrecht ein: „Würde aber dem Elternteil mit Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats oder eines Drittstaats, der für ein Kind, dem Artikel 18 EG und die Richtlinie 90/364 ein Aufenthaltsrecht zuerkennen, tatsächlich sorgt, nicht erlaubt, sich mit diesem Kind im Aufnahmemitgliedstaat aufzuhalten, so würde dem Aufenthaltsrecht des Kindes jede praktische Wirkung genommen. Offenkundig setzt nämlich der Genuss des Aufenthaltsrechts durch ein Kind im Kleinkindalter voraus, dass sich die für das Kind tatsächlich sorgende Person bei diesem aufhalten darf und dass es demgemäß dieser Person ermöglicht wird, während dieses Aufenthalts mit dem Kind zusammen im Aufnahmemitgliedstaat zu wohnen.“ 92

Das Sekundärrecht, das einem Drittstaatangehörigen kein Aufenthaltsrecht zuspricht, wurde hier also von der Unionsbürgerschaft und dem sich aus ihr ergebenden Aufenthaltsrecht verdrängt, um die Wirksamkeit des Aufenthaltsrechts sicherzustellen. 93 Mit dem Problem der Grenzüberschreitung setzte sich der EuGH in dieser Entscheidung nicht tiefgreifend auseinander, sondern stellte in seinen Vorüberlegungen nur kurz fest, dass die gegebene Konstellation jedenfalls einen grenzüberschreitenden Bezug nicht ausschließe. 94

 

Daraus ergibt sich die generelle Frage, ob als Anwendungsvoraussetzung für das Freizügigkeitsrecht aus Art. 18 EG ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegen muss bzw. sollte. Ein Grenzübertritt ist jedenfalls immer zur Eröffnung des Anwendungsbereichs einer Grundfreiheit notwendig. Fraglich ist daher, wo man das Freizügigkeitsrecht aus der Unionsbürgerschaft rechtlich einordnet. 95 Überzeugend ist die Einordnung des allgemeinen Freizügigkeitsrechts des Art. 18 EG als Grundfreiheit bzw. als „Grundfreiheit ohne Markt“ 96, denn es gewährleistet das Einreise- und Aufenthaltsrecht nämlich gerade unabhängig von jeglicher wirtschaftlichen Betätigung. 97 Der EuGH hält sich, indem er keine einheitliche Terminologie verwendet, insoweit bedeckt. Urteile, in denen er von „Grundfreiheiten“ spricht, sind jedoch häufiger. Diese Tatsache weist darauf hin, dass Art. 18 EG zumindest grundfreiheitsähnlich von ihm eingestuft wird. 98 Für die Einordnung des allgemeinen Freizügigkeitsrechts als Grundfreiheit sprechen einige Parallelen zu den klassischen marktbezogenen Grundfreiheiten: Die Grundfreiheiten verfolgen den Zweck, die Ziele des EG-Vertrages zu erfüllen. Der EuGH hat das Konzept des „Europa der Bürger“, aus dem die Unionsbürgerschaft folgte, ausdrücklich als allgemeines Vertragsziel anerkannt. Ebenso wie die Grundfreiheiten dient also mithin auch die Unionsbürgerschaft der Verwirklichung der Ziele des EG-Vertrages. Wie die in Art. 14 II EG aufgeführten traditionellen Grundfreiheiten richtet sich das allgemeine Freizügigkeitsrecht an die Mitgliedsstaaten und die Gemeinschaft. Die enge Verbindung kann auch darin gesehen werden, dass die Grundfreiheiten gegenüber dem allgemeinen Freizügigkeitsrecht als leges speciales gelten. Zudem benötigen tatbestandlich beide ein grenzüberschreitendes Element. 99

 

Wegen dieser strukturellen Ähnlichkeiten des Art. 18 EG mit den Grundfreiheiten ist dem Gerichtshof zuzustimmen, dass im Bereich der Freizügigkeit der Unionsbürger ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegen muss. Vor diesem Hintergrund ist die vom EuGH in der Rechtssache Zhu und Chen getroffene Aussage, dass die Situation eines Unionsbürgers, der von seinem Freizügigkeitsrecht nie Gebrauch gemacht habe, nicht einer rein innerstaatlichen Situation gleichgestellt werden könne, problematisch. Für die Abgrenzung zu rein innerstaatlichen Sachverhalten erscheint diese Formel als zu undurchsichtig. 100 Ausgehend von der Annahme, dass das allgemeine Freizügigkeitsrecht eine „Grundfreiheit ohne Markt“ ist, besteht kein Grund, die Anwendung der Unionsbürgerschaft auch auf rein innerstaatliche Sachverhalte einzufordern. Denn wenn deren Funktion grundfreiheitsgleich in der Ermöglichung von Mobilität liegt, ist eine Begünstigung des immobilen bzw. statischen Bürgers nicht gerechtfertigt. 101 Im Übrigen entspricht das Abstellen auf den grenzüberschreitenden Bezug auch der Kompetenzverteilung zwischen der Gemeinschaft und seinen Mitgliedstaaten. Denn so wird verhindert, dass das Gemeinschaftsrecht in Fällen, die in die ausschließliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen, zur Anwendung kommt. Ein Aufweichen der Kriterien, die an den Grenzübertritt zu stellen sind, kann daher leicht zu Verschiebungen im Kompetenzgefüge führen. 102

 

Das Gemeinschaftsrecht ist durch seine dynamische Entwicklung gekennzeichnet. Der EuGH besitzt dabei die Befugnis zur Rechtsfortbildung. Es ist jedoch nach wie vor Aufgabe der Mitgliedstaaten, Kompetenzerweiterungen der Gemeinschaft durch Vertragsänderungen vorzunehmen. Wenn auf den grenzüberschreitenden Bezug im Bereich des Freizügigkeitsrechts verzichtet würde, könnte dies zu der Gefahr führen, dass der EuGH zukünftig rein nationale Sachverhalte entscheidet. Solche Entscheidungen wären wohl als ultra vires einzuordnen. 103 Insgesamt bleibt jedenfalls der Eindruck, dass der Gerichtshof an einen Grenzübertritt im Bereich der Freizügigkeit der Unionsbürger, im Vergleich zu den klassischen Grundfreiheiten, geringere Anforderungen stellt. Ferner ist die Entscheidung im Hinblick auf Art. 8 EMRK, des Rechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens, jedoch trotz der Durchbrechung des allgemeinen Grundsatzes, dass Art. 18 Abs. 1 EG Drittstaatsangehörigen keine eigenständige Rechtsposition vermittelt, begrüßenswert. 104

 

dd) Rechtssache Rottmann

Im Fall Rottmann 105 aus dem Jahr 2010 war der EuGH mit den Zuständigkeiten der Mitgliedsstaaten für die Festlegung der Voraussetzungen hinsichtlich des Erwerbs und Verlusts der Unionsbürgerschaft befasst. Herr Rottmann, ursprünglich ein österreichischer Staatsangehöriger, zog nach Deutschland und beantragte dort die deutsche Staatsbürgerschaft. Dabei verschwieg er den Behörden allerdings das gegen ihn anhängige Strafverfahren in Österreich. Durch seine Einbürgerung in Deutschland verlor er nach österreichischem Recht die österreichische Staatsbürgerschaft. Nach deutschem Recht durfte ihm diese durch arglistige Täuschung erschlichene Einbürgerung wieder entzogen werden, auch wenn damit die Staatenlosigkeit des Betroffenen einherging. Die Rücknahme seiner Einbürgerung in Deutschland führte jedoch nicht etwa dazu, dass seine österreichische Staatsangehörigkeit automatisch wiederaufgelebt wäre. Dies hätte zur Folge gehabt, dass Rottmann staatenlos geworden wäre und auch die Unionsbürgerschaft verloren hätte. 106

 

Im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens stellte das Bundesverwaltungsgericht dem EuGH die Frage, ob die Rücknahme der Einbürgerung und die voraussichtlich eintretende Rechtsfolge der Staatenlosigkeit mit dem Unionsrecht vereinbar seien. Der EuGH verneinte einen Verstoß gegen das Unionsrecht und insbesondere gegen Art. 17 EG, wenn ein Mitgliedstaat einem Unionsbürger die durch die Einbürgerung erworbene Staatsangehörigkeit dieses Mitgliedsstaats wieder entzieht, falls diese durch Täuschung erschlichen wurde. Voraussetzung sei allerdings, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt werde. 107 Generalwanwalt Maduro formulierte: „Mit anderen Worten – Erwerb und Verlust der Staatsangehörigkeit (und damit der Unionsbürgerschaft) werden nicht als solche vom Gemeinschaftsrecht geregelt, doch müssen die Voraussetzungen dafür mit den Regeln der Gemeinschaft vereinbar sein und die Rechte der Unionsbürger beachten“ 108. Der Gerichtshof bestätigte dieses grundsätzliche Verständnis, dass die Vorschriften über Erwerb und Verlust der Staatsangehörigkeit nach dem Völkerrecht in die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten fallen. 109 Gleichzeitig betonte er aber, dass die Mitgliedstaaten bei der Ausübung ihrer Zuständigkeiten das Unionsrecht zu beachten haben. 110

 

Fraglich war nunmehr, inwiefern die Mitgliedstaaten das Unionsrecht trotz ihrer Zuständigkeit im Bereich der Staatsangehörigkeit zu beachten haben. 111 Die Entscheidung über die Rücknahme der Einbürgerung sah der EuGH als mit dem Unionsrecht vereinbar an, da die Einbürgerung auf einer arglistigen Täuschung beruht habe, die Herr Rottmann begangen hat. Eine solche Entscheidung entspreche einem im Allgemeininteresse liegenden Grund. Jeder Mitgliedstaat wolle das zwischen ihm und seinen Staatsbürgern bestehende Verhältnis besonderer Verbundenheit und Loyalität sowie die Gegenseitigkeit der Rechte und Pflichten, die dem Staatsangehörigkeitsband zugrunde liegen, schützen. 112 Auch stünden die völker- und europarechtlichen Regelungen der Rücknahme einer Staatsbürgerschaft nicht entgegen, wenn diese durch arglistige Täuschung erlangt wurde. Jedoch müsse das vorlegende Gericht in einem solchen Fall eine Verhältnismäßigkeitsprüfung durchführen, die gegebenenfalls über den Prüfungsmaßstab der Verhältnismäßigkeit nach nationalem Recht hinausgeht. Das nationale Gericht müsse bei der Prüfung einer Entscheidung über die Rücknahme der Einbürgerung aufgrund der Bedeutung, die das Primärrecht dem Unionsbürgerstatus beimisst, die möglichen Folgen berücksichtigen, die diese Entscheidung für den Betroffenen in Bezug auf den Verlust seiner Rechte, die er als Unionsbürger genießt, mit sich bringt: „Hierbei ist insbesondere zu prüfen, ob dieser Verlust gerechtfertigt ist im Verhältnis zur Schwere des vom Betroffenen begangenen Verstoßes, zur Zeit, die zwischen der Einbürgerungsentscheidung und der Rücknahmeentscheidung vergangen ist und zur Möglichkeit für den Betroffenen, seine ursprüngliche Staatsangehörigkeit wiederzuerlangen“. 113

 

Der Gerichtshof hat mithin eine unionsrechtliche Verhältnismäßigkeitsprüfung konstituiert und den Mitgliedstaaten damit nahe gelegt, dass das Unionsrecht auch in diesem Bereich auf das mitgliedstaatliche Recht „durchschlägt“. Die Befürchtung der Mitgliedstaaten, der EuGH könnte ihnen die Zuständigkeit im Bereich des Staatsangehörigkeitsrechts absprechen, hat sich jedoch nicht bestätigt. 114 Vielleicht war der Ansatz des EuGH hier zu zaghaft. Zwar hat er dem Verhältnismäßigkeitsmaßstab einen unionsrechtlichen Radius verliehen, aber den Umfang der Verhältnismäßigkeitsprüfung bestimmen weiterhin die Mitgliedstaaten. Damit hat es versäumt, einen tragfähigen Rahmen zum Schutz der Unionsbürgerschaft zu konstruieren. Der Gerichtshof hätte zumindest einen kohärenten, einheitlichen Prüfungsmaßstab, der für alle Mitgliedstaaten verbindlich ist, etablieren können. 115 Denn dieser bleibt in seinem genauen Umfang unklar und es ist weiterhin ungeklärt, welche europarechtlichen Prinzipien die Mitgliedstaaten bei der Regelung ihres Staatsangehörigkeitsrechts zu beachten haben. 116

 

ee) Rechtssache Ruiz Zambrano

Das Urteil Ruiz Zambrano 117 erging zum Aufenthaltsrecht für drittstaatsangehörige Eltern und beruht im Wesentlichen auf einer Kombination der Entscheidungen in den Rechtssachen Zhu und Chen und Rottmann. Im Fall ging es um Folgendes: Herr Ruiz Zambrano, ein kolumbianischer Staatsangehöriger und seine kolumbianische Ehefrau reisten nach Belgien ein und beantragten wegen des in Kolumbien herrschenden Bürgerkriegs Asyl. Die zuständige belgische Behörde lehnte es ab, ihnen einen Flüchtlingsstatus zuzuerkennen und verfügte ihre Ausweisung aus Belgien. Die Ausweisung konnte aufgrund des Bürgerkriegs jedoch nicht vollzogen werden. Während die Eheleute weiterhin in Belgien wohnten und auf eine Entscheidung über ihren Antrag auf Regularisierung ihres Aufenthalts warteten, gebar Frau Ruiz Zambrano zwei Kinder, die gem. Art. 10 Abs. 1 des belgischen Staatsangehörigkeitsgesetzes die belgische Staatsangehörigkeit erlangten. Das kolumbianische Recht erkennt nämlich Kindern, die außerhalb des kolumbianischen Hoheitsgebiets geboren werden, die kolumbianische Staatsangehörigkeit nicht an, wenn ihre Eltern sie nicht ausdrücklich beantragen. 118 Obwohl Herr Ruiz Zambrano keine Arbeitserlaubnis besaß, unterzeichnete er einen unbefristeten Vollzeitarbeitsvertrag. Aufgrund dieser Beschäftigung konnte er zum Zeitpunkt der Geburt seines ersten Kindes für den Lebensunterhalt seiner Familie sorgen. Die entsprechenden gesetzlichen Sozialversicherungsbeiträge für diese Tätigkeit wurden einbehalten sowie die Arbeitgeberbeiträge entrichtet. In der Zwischenzeit wurde er mehrfach arbeitslos und stellte daher Anträge auf Arbeitslosengeld. Diese wurden abgelehnt, da er nicht die belgischen Rechtsvorschriften über den Aufenthalt von Ausländern erfülle und keine Arbeitserlaubnis für Belgien habe. 119 Die Eheleute stellten zudem als Verwandte aufsteigender Linie eines belgischen Staatsangehörigen einen Antrag auf Niederlassung, der ebenfalls abgelehnt wurde. Gegen die ablehnende Entscheidung über seinen Niederlassungsantrag und die Zahlung von Arbeitslosengeld erhob Herr Ruiz Zambrano Klage und begründete seinen Anspruch damit, dass er Verwandter aufsteigender Linie eines minderjährigen belgischen Kindes sei und sich daher in Belgien aufhalten und dort arbeiten könne. 120

 

Das zuständige belgische Gericht richtete ein Vorabentscheidungsverfahren an den EuGH mit der Frage, ob sich Herr Ruiz Zambrano gestützt auf das Unionsrecht in Belgien aufhalten und dort arbeiten kann. Insbesondere wollte es wissen, ob das Unionsrecht anwendbar ist, obwohl die belgischen Kinder der Eheleute von ihrem Recht auf Freizügigkeit im Gebiet der Mitgliedstaaten niemals Gebrauch gemacht haben. 121 Der EuGH stellte im Rahmen der systematisch vorrangigen Prüfung von Sekundärrecht vorab fest, dass die Richtlinie 2004/38 gemäß ihres Art. 3 Abs. 1 RL 2004/38 keine Anwendung findet. Anschließend ging er auf den Unionsbürgerstatus ein und bejahte ein vom Unionsbürgerstatus des Kindes abgeleitetes Aufenthaltsrecht direkt aus der Unionsbürgerschaft nach Art. 20 AEUV. 122 Er wiederholte hierzu seine ständige Rechtsprechung, nach der der Unionsbürgerstatus dazu bestimmt sei, der grundlegende Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten zu sein. Daher stehe Art. 20 AEUV nationalen Maßnahmen, die bewirken, dass den Unionsbürgern der tatsächliche Genuss des Kernbestandes der Rechte, die ihnen der Unionsbürgerstatus verleiht, verwehrt wird, entgegen. Eine derartige Situation liege hier vor, denn eine Aufenthaltsverweigerung für die drittstaatsangehörigen Eltern habe zur Folge, dass deren minderjährige Kinder – Unionsbürger – gezwungen seien, das Unionsgebiet zu verlassen. Dann aber wäre es, so der EuGH, den genannten Unionsbürgern de facto unmöglich, den Kernbestand der Rechte, die ihnen der Unionsbürgerstatus verleiht, tatsächlich in Anspruch zu nehmen. 123

 

Die Besonderheit in dem Urteil lag also darin, dass der grenzüberschreitende Bezug in der Rechtsprechung des EuGH gar keine Rolle mehr spielte. Der Gerichtshof bezog sich allein auf die Verletzung des sogenannten Kernbestandes der Unionsbürgerrechte der Kinder und gewährte deren drittstaatsangehörigen Eltern so ein derivatives Aufenthaltsrecht. Er hat im Gegensatz zu früheren Fällen nicht mehr auf die Freizügigkeit des Art. 21 AEUV, sondern direkt auf Art. 20 AEUV abgestellt und dies nicht mit der (potenziellen) Beschränkung der innereuropäischen Freizügigkeitsrecht der Kinder, sondern dem (grundrechtlichen) Unionsbürgerstatus als solchem begründet. In Rottmann war dies zuvor schon einmal angedeutet worden, denn dort wurde auf den Verlust des Unionsbürgerstatus und den damit verbundenen Rechten abgestellt, aber es war noch nicht vom „Kernbereich“ der Unionsbürgerschaft die Rede. 124

 

Der EuGH hat damit die Bedeutung der Unionsbürgerschaft noch einmal deutlich gesteigert und das Ziel, den Unionsbürgerstatus als grundlegenden Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten zu implementieren, einmal mehr bestätigt. 125 Durch die Konzentration auf Art. 20 AEUV wurde der Wille des Gerichtshofs, einen wirklichen neuen Ansatz zu verfolgen, verdeutlicht. Er griff nicht auf die Grundrechte zurück, das Aufenthaltsrecht wurde gerade nicht unter Berufung auf die familienbeschützenden Bestimmungen der Art. 9 GrCh und Art. 8 EMRK hergeleitet. 126 Der EuGH folgte damit Generalanwältin Sharpston, die in ihren Schlussanträgen eine umfassende und allgemeine Unterwerfung der Mitgliedstaaten unter die Grundrechte thematisierte. 127

 

Das Urteil ist von besonderer Tragweite und hat erheblichen Folgen für die Kompetenzgebiete der Mitgliedstaaten. Der Rückschluss, aus einer Unionsbürgerschaft der Kinder, Folgerungen für den Rechtsstatus der Eltern zu ziehen, stellt gerade wegen der fehlenden Kompetenz der Union für das Staatsangehörigkeitsrecht eine sehr weitreichende Folge dar. Denn im Ergebnis wird damit dem Drittstaatsangehörigen durch das Unionsrecht ein Rechtsstatus eingeräumt, der der Sache nach in den Regelungsbereich des Staatsangehörigkeitsrechts fällt und somit allein in der Kompetenz der Mitgliedstaaten liegt. Das dem Vertrag zugrunde liegende Regelungskonzept, nachdem die Unionsbürgerschaft die Staatsangehörigkeit nur ergänzt, nicht aber ersetzt, wird dadurch unterlaufen. 128 Weitere Bedenken mag man hinsichtlich der Rechtsprechung zum Merkmal des Unionsbezugs haben. Das Regelungskonzept der Unionsbürgerschaft umfasste prinzipiell nur Gewährleistungen für Sachverhalte mit grenzüberschreitendem Bezug. Indem der EuGH auf die Figur des „Kernbestands“ zurückgreift, beseitigt er nicht alle Auslegungsprobleme, sondern schafft in dieser unbestimmten Formulierung selbst wiederum Neue. Eine sachlich und methodisch nähere Begründung in Bezug auf die Entbehrlichkeit des Merkmals des Unionsbezugs wäre nötig und wichtig gewesen, genauso wie eine deutlichere Benennung der Grenzen für die Anwendung dieser Argumentationsfigur. 129 Die Frage von Generalanwältin Sharpston, ob unter Unionsbürgerschaft ein radikaleres Konzept als die lediglich nichtökonomische Variante derselben generellen Freizügigkeitsrechte, die für wirtschaftlich tätige oder über Eigenmittel verfügende Personen zu verstehen sei – nämlich ein echter Bürgerstatus mit einheitlichen Rechten und Pflichten in einer Union des Rechts, zu deren Wesensmerkmalen zwangsläufig die Achtung der Grundrechte gehört – 130 ist vom EuGH jedenfalls für den Kernbestand der Unionsrechte eindeutig bejaht worden. Die Bewertung der Generalanwältin, welche die vom Gerichtshof vorgenommene Charakterisierung der Unionsbürgerschaft als potenziell ähnlich bedeutsam erachtete wie die wegweisende Aussage im Urteil Van Gend en Loos, dass „die Gemeinschaft eine neue Rechtsordnung des Völkerrechts darstellt, zu deren Gunsten die Staaten […] ihre Souveränitätsrechte eingeschränkt haben, eine Rechtsordnung, deren Rechtssubjekte nicht nur die Mitgliedstaaten, sondern auch die Einzelnen sind“, hat der EuGH also insoweit bestätigt. 131

 

ff) Rechtssachen McCarthy und Dereci

In den beiden Folgeentscheidungen McCarthy 132 und Dereci 133 bekräftigte der EuGH grundsätzlich das Konzept eines Kernbestands an Rechten, die von einem grenzüberschreitenden Bezug unabhängig sind. Die Reichweite des Kernbestandsschutzes im Ausländerrecht grenzte er jedoch deutlich ein und stellte klar, dass abgeleitete Aufenthaltsrechte auf Ausnahmesituationen beschränkt sind. 134 Art. 20 AEUV schützt demzufolge vor mitgliedstaatlicher Intervention in eine Beziehung, begründet aber kein Recht auf Familienzusammenführung. 135 In der Rechtssache Dereci betonte der EuGH das Erfordernis einer tatsächlichen Beeinträchtigung in der Ingebrauchnahme der Unionsbürgerrechte, indem er ausführte, „dass sich das Kriterium der Verwehrung des Kernbestands der Rechte, die der Unionsbürgerstatus verleiht, auf Sachverhalte bezieht, die dadurch gekennzeichnet sind, dass sich der Unionsbürger de facto gezwungen sieht, nicht nur das Gebiet des Mitgliedstaats, dem er angehört, zu verlassen, sondern das Gebiet der Union als Ganzes“ 136.

 

III. Fazit

Mit Fug und Recht kann der EuGH als „Motor der Integration“ 137 bezeichnet werden. Aus den ausgewählten Entscheidungen wird deutlich, dass der EuGH den Unionsbürger in seiner Rolle eines ursprünglich lediglich „human capital“ zu einem Bürger Europas entwickelt hat. 138 Das einst „blutleere Konstrukt“ der Unionsbürgerschaft vermochte er mit Leben zu füllen. Die Entwicklung der Regelungen zur Unionsbürgerschaft (Art. 20 ff. AEUV) spiegelt das Verhältnis der Rechtsgemeinschaft Europäische Union zu ihren Bürgern wider. 139 Heute ist die Unionsbürgerschaft der „grundlegende Status“ der Angehörigen der Mitgliedstaaten. Und das allgemeine Freizügigkeitsrecht des Art. 21 AEUV nunmehr ein grundlegendes Recht, das jedem Unionsbürger unabhängig von seiner Marktteilnahme zusteht. Stets war und ist die Rechtsprechung der Politik voraus. Für den Einzelnen ist das durch sie verfolgte Grundanliegen begrüßenswert. 140 Allerdings ist die Kritik an der EuGH-Rechtsprechung bzw. an der dynamischen Rechtsfortbildung des EuGH grundsätzlich berechtigt, denn sie wirkt sich vor allem auf das unmittelbare Kompetenzgefüge in der Gemeinschaft aus (z.B. im Staatsangehörigkeitsrecht). Die Rechtsprechung verfolgte jedoch einen politischen Zweck. Denn die zeitgemäße Entwicklung der europäischen Integration war politisch gewollt. „We do not create a union of states, we unite people!“ erklärte bereits im Jahre 1955 Jean Monnet, der Wegbereiter der europäischen Einigungsbestrebungen. Wir stehen heute weitestgehend vor dem Ergebnis, dass wir uns wie im Römischen Reich tatsächlich auf unseren Status berufen und sagen können: „Civis europaeus sum!“ – das kann als großer Erfolg gewertet werden.


Fußnoten:

  1. Cicero, In Verrem, Buch 2.5, 162.
  2. Lukas, Apostelgeschichte 16, 37; 22, 25.
  3. GA Jacobs, Schlussanträge, I-1198 ff., Rn. 46, Rs. C-168/91, I-1191 – Konstantinidis.
  4. Wiener, Bürger und Union, S. 15.
  5. Vgl. 5. Erwägung der Präambel des EGKSV.
  6. Präambel EWGV.
  7. Vgl. Art. 2 EWGV.
  8. Kotalakidis, Von der nationalen Staatsangehörigkeit, S. 136.
  9. Vgl. EuGH, Rs. 26/62, Slg. 1963, S. 1 ff. – Van Gend & Loos.
  10. Masing, Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts, S. 42 f.
  11. Kotalakidis, Von der nationalen Staatsbürgerschaft, S. 137.
  12. Hatje in: Schwarze, Art. 20 AEUV Rn. 2.
  13. ABl. 1968 L 257 S. 2.
  14. 5. Erwägungsgrund der VO 1612/68, ABl. 1968 L 257 S. 2.
  15. Stewen, Die Entwicklung des allgemeinen Freizügigkeitsrechts, S. 12.
  16. Grabitz, Europäisches Bürgerrecht, S. 53.
  17. Grabitz, Europäisches Bürgerrecht, S. 68.
  18. Der Begriff des Marktbürgers wurde erstmals 1963 auf dem Haager FIDE-Kongress von Ipsen eingeführt.
  19. Grabitz, Europäisches Bürgerrecht, S. 88.
  20. Wollenschläger, Grundfreiheit ohne Markt, S. 91.
  21. Sauerwald, Die Unionsbürgerschaft, S. 46.
  22. Magiera, DÖV 1987, 221.
  23. EG-Gesamtbericht 8/1974, S. 337 ff. (Ziff. 11).
  24. Bull. EG Beil. 7/1975.
  25. ABl. EG 1979 Nr. C 207, 14.
  26. Höfler, Unionsbürgerfreiheit, S. 50.
  27. Höfler, Unionsbürgerfreiheit, S. 50.
  28. Höfler, Unionsbürgerfreiheit, S. 22.
  29. Ministerratsbeschlüsse v. 23.6.1981 und 30.06.1982.
  30. ABl 1984 Nr. C 77/33.
  31. Bull. EG Beil. 7/1985, S. 20 f.
  32. Kotalakidis, Von der nationalen Staatsangehörigkeit, S. 144-145; Wollenschläger, Grundfreiheit ohne Markt, S. 96 f.
  33. Sauerwald, Die Unionsbürgerschaft, S. 48.
  34. EuGH, Slg. 1985, 377, Rn. 16 – Luisi und Carbone.
  35. Erasmus-Beschluss 87/327 des Rates, ABl. 1987 L 166 S. 20 ff.
  36. Vgl. dazu Oppermann FS Doehring, 1989, 718.
  37. Richtlinie 90/364 EWG über das Aufenthaltsrecht von Nichterwerbstätigen, ABl. 1990 L 180, S. 26; Richtlinie 90/365/EWG über das Aufenthaltsrecht von Rentnern, ABl. 1990 L 180, S. 28; Richtlinie 90/366/EWG über das Aufenthaltsrecht von Studenten, ABl. 1990 L 180, S. 30., sind durch die Richtlinie 2004/38 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, aufgehoben worden; zugleich Änderung der Verordnung 1612/68, ABl. L 229 vom 29.06.2004, S. 35 (berichtigte Fassung).
  38. Richtlinie 68/360, ABl. 1968 L 257, S. 13–16.
  39. Sauerwald, Die Unionsbürgerschaft, S. 164.
  40. Schönberger, Unionsbürgerschaft, S. 15.
  41. ABl. 1992 C 191 S. 1.
  42. Kotalakidis, Von der nationalen Staatsangehörigkeit, S. 151-152.
  43. Wollenschläger, Grundfreiheit ohne Markt, S. 122.
  44. Haltern, Europarecht, § 10 Rn. 1263.
  45. Kadelbach, Unionsbürgerschaft, S. 617.
  46. Kadelbach, Unionsbürgerschaft, S. 623.
  47. Kostakopoulou, EU Citizenship: Writing the Future, S. 3.
  48. H.U.J. d’Oliveira, European Citizenship, S. 126.
  49. J. Isensee, EU-Mitgliedstaaten, 71 (93).
  50. Stewen, Die Entwicklung des allgemeinen Freizügigkeitsrechts, S. 15.
  51. Kostakopoulou, EU Citizenship: Writing the Future, S. 3.
  52. Haltern, Europarecht, § 10 Rn. 1255.
  53. Haltern, Europarecht und das Politische, S. 457.
  54. Calliess, Der Unionsbürger, in: Berliner Online-Beiträge zum Europarecht, Nr. 1, S. 35.
  55. Vgl. zu den Phasen Haltern, Europarecht, § 10 Rn. 1269 ff.
  56. EuGH, Rs. C-184/99, Slg. 2001, I-6193 – Grzelczyk.
  57. EuGH, Rs. C-184/99, Slg. 2001, I-6193, Rn. 29 – Grzelczyk.
  58. EuGH, Rs. C-85/96, Slg. 1998, I-2691 – Martinez Sala.
  59. EuGH, Rs. C-184/99, Slg. 2001, I-6193, Rn. 32-33 – Grzelczyk.
  60. Vgl. jeweils Art. 1 der Richtlinien 90/364, 90/365 und 93/96.
  61. GA Alber, Schlussanträge, Rs. C-184/99, Slg. 2001, I-, Rn. 122 ff. – Grzelczyk.
  62. Vgl. Art. 1 ff., RL 93/96/EWG v. 29.10.1993, ABl. 1993, L 317/59.
  63. EuGH, Rs. C-184/99, Slg. 2001, I-6193, Rn. 39 – Grzelczyk.
  64. EuGH, Rs. C-184/99, Slg. 2001, I-6193, Rn. 45 – Grzelczyk.
  65. EuGH, Rs. C-184/99, Slg. 2001, I-6193, Rn. 44 – Grzelczyk.
  66. Haltern, Europarecht, § 10 Rn. 1286.
  67. EuGH, Rs. C-184/99, Slg. 2001, I-6193, Rn. 31 – Grzelczyk.
  68. Calliess, Der Unionsbürger, in: Berliner Online-Beiträge zum Europarecht, Nr. 1, S. 33.
  69. Armbrecht, ZEuS 2005, (175) 202.
  70. Vgl. die ausführliche Kritik von Hailbronner NJW 2004, 2185, 2186 f.
  71. EuGH, Rs. C-138/02, Slg. 2004, I-2703 – Collins.
  72. Wollenschläger, Grundfreiheit ohne Markt, S. 204.
  73. Haltern, Europarecht, § 10 Rn. 1294.
  74. Haltern, Europarecht, § 10 Rn. 1293.
  75. EuGH, Rs. C-456/02, Slg. 2004, I-7573 – Trojani.
  76. EuGH, Rs. C-456/02, Slg. 2004, I-7573, Rn. 34-36 – Trojani.
  77. EuGH, Rs. C-456/02, Slg. 2004, I-7573, Rn. 40 – Trojani.
  78. EuGH, Rs. C-456/02, Slg. 2004, I-7573, Rn. 43 – Trojani.
  79. Calliess, Der Unionsbürger, in: Berliner Online-Beiträge zum Europarecht, Nr. 1, S. 30-31.
  80. Haltern, Europarecht, § 10 Rn. 1299.
  81. Haltern, Europarecht, § 10 Rn. 1299.
  82. EuGH, Rs. C-456/02, Slg. 2004, I-7573, Rn. 45 – Trojani.
  83. Calliess, Der Unionsbürger in: Berliner Online-Beiträge zum Europarecht, Nr. 1, S. 31-32.
  84. GA Maduro, Schlussanträge, Rs. C-72/03 Slg. 2004, I-8027, Rn. 67 – Carbonati Apuani.
  85. So Wollenschläger, Grundfreiheit ohne Markt, S. 218-219.
  86. Stewen, Die Entwicklung des allgemeinen Freizügigkeitsrechts, S. 102.
  87. EuGH, Rs. C-200/02, Slg. 2004, I-9925 – Zhu und Chen.
  88. EuGH, Rs. C-200/02, Slg. 2004, I-9925, Rn. 19. – Zhu und Chen.
  89. EuGH, Rs. C-200/02, Slg. 2004, I-9925, Rn. 32. – Zhu und Chen.
  90. EuGH, Rs. C-200/02, Slg. 2004, I-9925, Rn. 26-27. – Zhu und Chen.
  91. EuGH, Rs. C-200/02, Slg. 2004, I-9925, Rn. 29-33. – Zhu und Chen.
  92. EuGH, Rs. C-200/02, Slg. 2004, I-9925, Rn. 45. – Zhu und Chen.
  93. Haltern, Europarecht, § 10 Rn. 1309.
  94. EuGH, Rs. C-200/02, Slg. 2004, I-9925, Rn. 18 ff. – Zhu und Chen.
  95. Seyr/Rümke, in: Berliner Online-Beiträge zum Europarecht, Nr. 1, S. 5.
  96. Diesen Begriff prägte Ferdinand Wollenschläger, siehe hierzu ausführlich: Wollenschläger, Grundfreiheit ohne Markt, Tübingen 2007.
  97. Hatje in: Schwarze, Art. 21 AEUV Rn. 1.
  98. Vgl. Calliess, Der Unionsbürger, in: Berliner Online-Beiträge zum Europarecht, Nr. 1, S. 20-21.
  99. Mächtle, Bildungsspezifische Implikationen, S. 189.
  100. Seyr/Rümke, in: Berliner Online-Beiträge zum Europarecht, Nr. 1, S. 10-11.
  101. Nettesheim, JZ 2011, 1030 (1031).
  102. Seyr/Rümke, in: Berliner Online-Beiträge zum Europarecht, Nr. 1, S. 11.
  103. Seyr/Rümke, in: Berliner Online-Beiträge zum Europarecht, Nr. 1, S. 11.
  104. So auch Stewen, Die Entwicklung des allgemeinen Freizügigkeitsrechts, S. 107.
  105. EuGH, Rs. C-135/08, Slg. 2010, I-1449 – Rottmann.
  106. Vgl. GA Maduro, Schlussanträge, Rn. 2 ff., EuGH Rs. C-135/08, Slg. 2010, I-1449 – Rottmann.
  107. EuGH, Rs. C-135/08, Slg. 2010, I-1449, Rn. 59 – Rottmann.
  108. Vgl. GA Maduro, Schlussanträge, Rn. 23., EuGH Rs. C-135/08, Slg. 2010, I-1449 – Rottmann.
  109. EuGH, Rs. C-135/08, Slg. 2010, I-1449, Rn. 39 – Rottmann.
  110. EuGH, Rs. C-135/08, Slg. 2010, I-1449, Rn. 41-45 – Rottmann.
  111. EuGH, Rs. C-135/08, Slg. 2010, I-1449, Rn. 47 – Rottmann.
  112. EuGH, Rs. C-135/08, Slg. 2010, I-1449, Rn. 51 – Rottmann.
  113. EuGH, Rs. C-135/08, Slg. 2010, I-1449, Rn. 56 – Rottmann.
  114. Bellinghausen, Civitas Europaea, S. 186.
  115. So auch Mann/Purnhagen, WIINTL, Vol. 29, No. 3, (484) 532.
  116. So auch Cambien, Colum. J. E. Eur. L., Vol. 17, (393) 394.
  117. EuGH, Rs. C-34/09, Slg. 2011 I-1177 – Ruiz Zambrano.
  118. EuGH, Rs. C-34/09, Slg. 2011 I-1177, Rn. 19 – Ruiz Zambrano.
  119. EuGH, Rs. C-34/09, Slg. 2011 I-1177, Rn. 25 ff. – Ruiz Zambrano.
  120. EuGH, Rs. C-34/09, Slg. 2011 I-1177, Rn. 34 – Ruiz Zambrano.
  121. EuGH, Rs. C-34/09, Slg. 2011 I-1177, Rn. 35 – Ruiz Zambrano.
  122. EuGH, Rs. C-34/09, Slg. 2011 I-1177, Rn. 40 f. – Ruiz Zambrano.
  123. EuGH, Rs. C-34/09, Slg. 2011 I-1177, Rn. 43-44 – Ruiz Zambrano.
  124. Stöbener/Stöbener/Wendel, JURA 2012, (585) 586.
  125. Bellinghausen, Civitas Europaea, S. 190-191.
  126. Nettesheim, JZ 2011, (1030) 1032.
  127. GA Sharpston, Schlussanträge, Rs. C 34/09, Rn. 123-150 – Ruiz Zambrano.
  128. Schwarze, EuR 2013, 265 (265).
  129. Schwarze, EuR 2013, 265 (266).
  130. GA Sharpston, Schlussanträge, Rs. C 34/09, Rn. 3- Ruiz Zambrano.
  131. GA Sharpston, Schlussanträge, Rs. C 34/09, Rn. 68. – Ruiz Zambrano.
  132. EuGH, Rs. C-434/09, Slg. 2011, I-0000 – McCarthy.
  133. EuGH, Rs. C-256/11 – Dereci.
  134. Hong, ZJS 2012, 249 (250).
  135. Zu Recht ablehnend: GA Kokott, Schlussanträge, Rs. 434/09, Slg. 2011, I-0000.
  136. EuGH, Rs. C-256/11, Rn. 66 – Dereci.
  137. Calliess, Der Unionsbürger, in: Berliner Online-Beiträge zum Europarecht, Nr. 1, S. 40.
  138. Menéndez, in: Maduro/Azoulai (eds.), The Past and Future of EU Law, S. 363.
  139. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 20 AEUV Rn. 3.
  140. So auch Steinberg/Kanitz, EuR 2003, 1013 (1036).